PPP-Markt in Polen: Neue Dynamik durch ganzheitlichen Ansatz
Von Lilianna Bogusz, Leiterin der PPP-Abteilung im polnischen Ministerium für Investitionen und wirtschaftliche Entwicklung
Seit vielen Jahren nutzt Polen für den Ausbau seiner Infrastruktur umfangreiche Mittel aus den EU-Strukturfonds. In der nächsten Förderperiode ist jedoch mit erheblichen Änderungen zu rechnen. Deshalb widmet sich die polnische Regierung derzeit der Frage, wie privates Kapital zur angestrebten nachhaltigen Entwicklung des Landes beitragen kann.
Wir haben festgestellt, dass öffentlich-private Partnerschaften (PPP) am besten in den europäischen Ländern funktionieren, in denen die Regierung das PPP-Modell mit Nachdruck unterstützt. Der polnische Staat schafft daher schrittweise einen einheitlichen und transparenten rechtlichen und institutionellen Rahmen, um das Vertrauen in den Markt zu stärken und mehr Investoren zu gewinnen. Mit diesen Reformen wollen wir ein qualitativ gutes PPP-Programm entwickeln, das in Polen einen neuen und interessanten PPP-Markt entstehen lässt.
Wie Branchenexperten sicher wissen, waren PPP-Programme in Polen in der Vergangenheit kompliziert und recht schwer umzusetzen. Die ersten Projekte dieser Art wurden meist isoliert durchgeführt – für jeden Vertrag wurde das Rad neu erfunden, und es waren kaum Lehren für künftige Projekte möglich. Ein neues PPP-Gesetz im Jahr 2005 sollte dem Markt frische Dynamik verleihen, doch die Ergebnisse enttäuschten. Weitere Änderungen in den Jahren 2008 und 2009 hatten auch nur mäßigen Erfolg. Wie im restlichen Europa wurde der PPP-Markt auch in Polen anschließend durch die Finanzkrise ausgebremst, denn die Bereitschaft, wertvolle Haushaltsmittel in die Infrastruktur zu investieren, nahm deutlich ab.
Auf lokaler Ebene sind Konzessionsverträge bei kleinen Projekten nach wie vor beliebt. Mit größeren PPP in Kernsektoren tut sich Polen jedoch weiterhin schwer, obwohl es – wie viele andere EU-Länder auch – im Infrastrukturbereich einen enormen Investitionsstau aufweist. Eine bemerkenswerte Ausnahme bildete die öffentlich-private Partnerschaft für die Müllverbrennungsanlage in Posen. Die Finanzierung für die Anlage mit Gesamtinvestitionskosten von 190 Millionen Euro wurde 2013 erfolgreich unter Dach und Fach gebracht. Das Projekt in Posen ist zudem eines der wenigen Vorhaben, bei dem EU-Mittel erfolgreich in eine PPP-Struktur eingeflossen sind. Das Europäische PPP-Kompetenzzentrum (EPEC) erstellte zu diesem Projekt 2012 eine Fallstudie.
Polen sieht nach wie vor Vorteile darin, bestimmte öffentliche Aufgaben auf private Einrichtungen zu übertragen. 2016 hat das Land damit begonnen zu untersuchen, welche Hürden die Entwicklung des polnischen PPP-Marktes am stärksten behindern und wie sie beseitigt werden können. Die Erkenntnis, zu der es mit Unterstützung externer Berater und Experten (darunter auch das EPEC-Team der Europäischen Investitionsbank) gelangte: Es fehlte eine klar definierte PPP-Politik. Vor allem fehlte es an einem institutionellen und rechtlichen Rahmen für PPP.
Nach einer umfassenden Befragung der jeweiligen Anspruchsgruppen brachte die polnische Regierung eine ganze Reihe von Reformen auf den Weg, die in den kommenden Jahren mehr PPP-Verträge ermöglichen sollen.
Im Juli 2017 verabschiedete der polnische Ministerrat die Strategie zur Entwicklung von PPP. Dieses leicht verständliche Grundsatzpapier ist ein deutlicher Beleg für den Willen der polnischen Regierung, öffentlich-private Partnerschaften zu unterstützen. Seine Kernbotschaft: Im Bereich der öffentlichen Infrastruktur besteht ein erheblicher Bedarf an innovativen und wirksamen Investitionen. Außerdem brauchen wir dringend die Erfahrungen, das Know-how und das Kapital der privaten Partner, um unsere Entwicklungsziele zu erreichen. Als erste konkrete Maßnahme nahm die Regierung Änderungen am PPP-Gesetz vor, um seine Funktion zu verbessern und einige Hürden zu beseitigen, die bei der Befragung ermittelt wurden. Die wichtigsten Aufgaben und Tätigkeiten einer PPP-Stelle, etwa Beratung und Genehmigungen, sollte das Ministerium für Investitionen und wirtschaftliche Entwicklung übernehmen.
Das Ministerium bietet Behörden nun Schulungen und Beratung zu sämtlichen Aspekten öffentlich-privater Partnerschaften an. Nach dem Vorbild des Vereinigten Königreichs und anderer PPP-erfahrener Länder erarbeitet Polen zurzeit PPP-Leitlinien, um die Verfahren zu standardisieren und zu verbessern. Der erste Teil dieser Leitlinien betrifft die Vorbereitung von PPP-Projekten und wurde im September 2018 veröffentlicht. Bis Ende 2018 folgen der zweite Teil, der sich dem Verfahren für die Auswahl privater Partner widmet, sowie der dritte Teil mit einem Standardvertrag für PPP-Vorhaben.
In die Leitlinien sind das Know-how und die Erfahrungen vieler externer Parteien (darunter auch das EPEC-Team) eingeflossen, die ihre Kommentare und Ratschläge beisteuerten. Damit werden künftige PPP-Projekte der internationalen Best Practice entsprechen.
Die Änderungen wurden vom PPP-Markt und von den Medien positiv aufgenommen. Das Wichtigste ist jedoch natürlich, dass daraus konkrete Projekte hervorgehen.
Die Zentralregierung erstellt derzeit schon eine neue Pipeline von PPP-Projekten. Bislang wurden bereits vier Schnellstraßenabschnitte angekündigt. Daraus könnten in den nächsten zwei Jahren mindestens vier PPP-Projekte über insgesamt mehr als zwei Milliarden Euro werden, sofern Eurostat im Hinblick auf die Staatsverschuldung grünes Licht gibt. Und das ist hoffentlich erst der Anfang.
