Comment gagner la guerre contre la pauvreté dans les pays en développement ?

Par Mariella Ciuffreda, Sladjana Cosic et Harald Schölzel

Pas de pauvreté. Certains en parlent comme d’un idéal utopique, mais c’est un exploit réalisable. L’élimination de la pauvreté n’est pas seulement une nécessité économique. Il s’agit de notre responsabilité mondiale. « Pas de pauvreté » : tel est le premier des objectifs de développement durable des Nations unies, qui esquissent un avenir meilleur et plus durable pour tous. Les 17 objectifs, qui doivent être atteints d’ici 2030, sont interdépendants. Si nous échouons dans la réalisation de l’un d’entre eux, nous compromettons tous les autres.

Mais la pauvreté ne tient pas seulement au manque d’argent ou de biens. C’est aussi la privation de nourriture et de logement, l’absence d’accès à des services d’éducation, de santé et d’infrastructures de base à des coûts abordables. Pour remédier à la pauvreté, nous devons nous attaquer aux problèmes sous-jacents qui y contribuent. La fragilité en est un, et non des moindres.

Aujourd’hui, la moitié de la population pauvre du monde vit dans des pays fragiles ou touchés par des conflits¹. D’ici à 2030, d’après les prévisions, jusqu’à 80 % des personnes extrêmement pauvres vivront dans des contextes fragiles². On notera que nous sommes censés mettre fin à la pauvreté d’ici cette même année. C’est pourquoi la fragilité apparaît comme un obstacle majeur à la réalisation des objectifs de développement durable et à nos efforts pour promouvoir la paix et la prospérité³.

États de fragilité

Pour faire face à la fragilité, il faudra des investissements susceptibles de renforcer les institutions des pays concernés et de rendre leurs économies et leurs sociétés plus résilientes. C’est pourquoi de nombreuses institutions financières internationales, dont la Banque européenne d’investissement, augmentent le volume et les types de financement qu’elles proposent dans les contextes fragiles sous la forme d’investissements dans les secteurs tant public que privé.

Mais comment déterminer quels pays sont fragiles ? La fragilité se caractérise par des institutions instables et des lacunes en matière de gouvernance, qui entraînent une faiblesse des fonctions liées à la politique, au budget, à la sécurité et aux services publics. Les États fragiles ne sont pas capables ou ne se soucient pas de remplir ces fonctions essentielles pour la société, dans sa majorité ou dans certaines de ses composantes. Ils sont aussi plus susceptibles de connaître des conflits violents.

Le lien entre conflits et fragilité est évident. Pour comprendre les causes et les moteurs des conflits, il faut envisager l’ensemble du cadre institutionnel d’un pays. La fragilité des institutions et des sociétés compte parmi les principaux facteurs de risque de conflit.

Tant la fragilité que les conflits apparaissent comme des problèmes critiques pour le développement des pays à revenu faible ou intermédiaire et représentent un piège majeur pour les pays en développement. Depuis 2010, nous assistons à une hausse spectaculaire du nombre de conflits violents⁴, qu’ils soient très internationalisés, comme la guerre en Syrie, ou localisés, par exemple dans l’est de l’Ukraine, le nord du Mali et l’île de Mindanao aux Philippines.

Mais la fragilité ne se résume pas aux conflits. Il n’est pas nécessaire qu’un pays soit en proie à un conflit ouvert et violent pour être jugé fragile.

Pour comprendre dans quelle mesure un pays est fragile, la Banque européenne d’investissement s’appuie sur des sources spécialisées, telles que l’Organisation de coopération et de développement économiques. Son rapport sur les États de fragilité 2020 recense 57 États fragiles. La Banque européenne d’investissement prévoit de mener ou mène déjà des opérations dans 39 d’entre eux. Parmi les autres sources pertinentes, citons la liste harmonisée des situations fragiles de la Banque mondiale et l’indice mondial de la paix.

Raison et réactivité en matière de solutions pour le développement adaptées aux situations de conflit

Ne pas investir dans les pays touchés par la fragilité, les conflits et la violence, ce serait ignorer les deux milliards de personnes qui y vivent. La Banque européenne d’investissement (BEI) a une longue expérience des investissements dans des contextes fragiles en Europe ou ailleurs.

La Banque elle-même est née au cœur du projet de paix européen. Les blessures de la Seconde Guerre mondiale étaient encore en train de cicatriser lors de la création de la BEI. L’intégration économique a constitué un aspect majeur de la construction de la paix en Europe, et la Banque européenne d’investissement y a joué un rôle central.

Au lendemain des conflits en ex-Yougoslavie dans les années 1990, la Banque s’est affirmée comme le principal bailleur de fonds international soutenant la reconstruction dans les Balkans occidentaux. Plus récemment, en collaboration avec la Commission européenne, la BEI a élaboré un programme de soutien au relèvement rapide de 200 millions d’euros, en faveur des zones touchées par le conflit en Ukraine. Le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) contribue à assurer une mise en œuvre transparente du programme.

Depuis que la guerre civile a éclaté au Mali en 2012, la BEI a épaulé les petites entreprises et financé des infrastructures d’approvisionnement en eau et en énergie dans le pays. Dans la capitale, Bamako, la Banque s’est employée à assurer la fourniture d’eau potable à plus d’un demi-million de personnes, dont beaucoup ont fui le nord du pays, touché par le conflit. La Banque contribue aussi au processus de consolidation de la paix en Colombie, ayant approuvé plus de 600 millions d’euros de financement pour des projets d’infrastructure depuis 2006. Elle a ouvert un bureau à Bogota pour promouvoir le développement économique et social du continent.

Fil conducteur

La fragilité est un phénomène complexe. En soi, elle est étroitement liée à d’autres thèmes importants du développement, au nombre desquels on retiendra les changements climatiques, l’égalité entre les sexes, la migration et les déplacements forcés. La Banque européenne d’investissement apporte des contributions importantes dans chacun de ces domaines.

I. Changements climatiques

Les changements climatiques constituent un facteur majeur de fragilité et un multiplicateur de menaces. Cela ne veut pas dire que des conflits apparaissent uniquement à cause des changements climatiques, mais que la fragilité existante est souvent exacerbée par les effets de ces changements, lesquels risquent aussi d’entraîner une augmentation des conflits et de la violence. Par ailleurs, les conflits et la fragilité amoindrissent la capacité d’un pays à répondre et à s’adapter aux changements climatiques. Cette corrélation est problématique dans les deux sens.

Cependant, les interventions en matière d’action climatique peuvent également contribuer à la prévention des conflits. La réduction de la fragilité – en ce qu’elle améliore la capacité d’un pays à réagir et à s’adapter aux changements climatiques – contribue au succès des investissements dans le domaine de l’environnement et du climat. En tant que banque européenne du climat, la BEI s’emploie à appliquer son expérience en matière de financement climatique et à renforcer son appui aux projets climatiques dans des contextes fragiles.

II. Égalité entre les sexes

Il convient d’intégrer pleinement les considérations de genre dans les politiques et programmes de prévention des conflits et de relèvement post-conflit. Il existe une forte corrélation entre, d’une part, l’autonomisation des femmes et l’égalité entre les sexes et, d’autre part, le niveau de paix dans un pays⁶. Une étude mondiale réalisée en 2015 parle même de l’égalité entre les sexes comme du premier indice de paix. En participant à cette égalité, on contribue à prévenir les conflits dans un contexte fragile.

Les femmes souffrent de manière disproportionnée des effets des conflits violents. Elles ont, dans le même temps, un rôle essentiel à jouer en faveur de la consolidation de la paix, même si elles sont souvent exclues des postes de pouvoir. Pendant et après un conflit, les femmes sont en première ligne pour mobiliser les communautés, prenant souvent la direction des efforts de redressement et apportant de l’aide humanitaire. Les femmes ont joué un rôle essentiel dans la reprise économique au lendemain du génocide de 1994 au Rwanda et dans les négociations de paix colombiennes, dont le résultat est internationalement reconnu comme l’accord de paix le plus inclusif de l’histoire.

Depuis 2018, la Banque européenne d’investissement dispense à son personnel une formation axée sur le lien entre fragilité et égalité entre les sexes, une perspective qu’elle s’efforce de concrétiser en l’intégrant dans toutes ses opérations menées dans des contextes fragiles.

III. Migration et déplacements forcés

En 2019, 70,8 millions de personnes ont été contraintes de quitter leur foyer, un chiffre sans précédent. Parmi elles, on dénombrait 25,9 millions de réfugiés⁷. Une grande majorité se composait cependant de personnes déplacées à l’intérieur de leur pays, en proie à un conflit. Il n’est pas étonnant que la migration et les déplacements forcés soient devenus, ces dernières années, des domaines d’intérêt majeurs pour les décideurs et les institutions qui se préoccupent du développement mondial.

En 2016, la Banque européenne d’investissement a lancé l’initiative Résilience économique, dans le cadre de la réponse apportée par l’Union européenne aux difficultés que connaissent les pays du voisinage méridional et les Balkans occidentaux. L’initiative Résilience économique a recours à un panachage de contributions de donateurs et de financements de la BEI. Elle est conçue pour aider ces régions à surmonter les crises auxquelles elles sont confrontées, comme la migration des réfugiés, les récessions économiques, l’instabilité politique et les catastrophes naturelles. L’initiative porte aussi sur la création d’emplois et le renforcement de la croissance économique.

Comment faudrait-il faire ?

On dénombrait, en 2019, 54 conflits actifs dans le monde⁵. Pour briser le cycle de la fragilité et des conflits, il nous faut aider les sociétés touchées et leurs institutions à se relever. Nous devons investir dans ces pays, mais en donnant à leurs habitants les moyens de se prendre en charge et en créant les conditions qui leur permettent à leur tour d’investir dans leur propre vie. Comment le faire sans aggraver une situation déjà difficile ?

Premièrement, les États fragiles ne sont pas des « pages blanches », où l’on peut ébaucher de nouveaux systèmes économiques et sociaux en partant de zéro. Il faut tenir compte de ce qu’il reste de leurs institutions, aussi dégradées qu’elles puissent être.

Pour investir dans un État fragile, il est nécessaire de bien comprendre le contexte local. Les situations de fragilité ne sont pas toutes identiques. On doit éviter les solutions toutes faites : ajuster les stratégies, les produits et les services pour répondre aux besoins actuels et futurs des personnes et des sociétés, de manière à renforcer leurs facultés d’adaptation et de résilience en temps de crise.

Il faut s’attendre à ce que les projets mettent plus de temps à démarrer que dans des circonstances normales. Nous ne devons pas chercher une solution rapide, mais plutôt une solution à long terme. L’investissement économique peut, à lui seul, créer de la richesse, mais cette richesse peut être détruite si le conflit réapparaît. C’est pourquoi nous devons appliquer une stratégie de prise en compte des conflits et concentrer nos efforts sur la prévention. L’investissement doit permettre l’inclusion de différentes composantes de la société, en particulier les groupes qui risquent d’être exclus et sous-représentés. Garantir un dialogue inclusif avec les parties prenantes, qui cible expressément les groupes marginalisés, peut conduire à de meilleurs résultats en matière de développement et à des niveaux de confiance plus élevés de la part des communautés locales. Un dialogue inclusif et continu avec les parties prenantes est essentiel dans les pays où les sources de violence et de conflit peuvent être l’exclusion, la discrimination et la marginalisation.

La principale contribution des investisseurs à la prévention des conflits consiste à créer les conditions d’une croissance économique autonome, assortie d’une création significative d’emplois et de revenus. C’est un aspect crucial pour construire la paix dans les situations post-conflit. L’emploi revêt une importance particulière pour la stabilité à court terme, car il permet la réinsertion des anciens combattants et des rapatriés.

Les partenariats avec les communautés locales, les acteurs de la société civile et les organisations internationales concernées sont essentiels dans les pays fragiles et touchés par des conflits. Ils peuvent renforcer la mise en œuvre des projets et se traduire par des gains d’efficacité, par une sélection mieux ciblée des bénéficiaires et par des innovations potentielles – autant d’éléments susceptibles de contribuer à améliorer les résultats et la durabilité des projets, ainsi qu’à renforcer le sentiment d’appropriation des parties prenantes.

Enfin, l’idée qui sous-tend les investissements dans les pays sortant d’un conflit n’est pas de ramener ces sociétés aux conditions qui prévalaient avant ledit conflit et qui l’ont alimenté. Il s’agit plutôt de favoriser la transformation de ces sociétés sur les plans politique, économique et social en renforçant la résilience des institutions et en créant des conditions favorables à l’investissement. Le seul moyen de briser le cercle vicieux de la fragilité et de la pauvreté est d’aider ces pays à renforcer leurs institutions et d’apporter aux populations l’appui nécessaire pour reconstruire leur vie et leurs moyens de subsistance.

Mariella Ciuffreda est chargée de questions de politique générale à la Banque européenne d’investissement. Sladjana Cosic est spécialiste en chef du développement social au Bureau des affaires environnementales, climatiques et sociales de la Banque européenne d’investissement. Harald Schölzel est ingénieur hydraulique à la Banque européenne d’investissement.

1. Banque mondiale
2. OCDE
3. Le nouveau consensus européen pour le développement, signé par l’Union européenne et ses États membres le 7 juin 2017, souligne que « les pays en situation de fragilité ou touchés par un conflit requièrent une attention particulière et une coopération soutenue de la part de la communauté internationale pour parvenir à un développement durable » et que « la coopération au développement de l’Union européenne et de ses États membres interviendra surtout là où les besoins sont les plus criants et où elle est susceptible d’avoir le plus d’effet, en particulier dans les pays les moins avancés et dans les situations de fragilité et de conflit ».
4. Banque mondiale
5. Uppsala Conflict Data Program (programme de collecte de données sur les conflits de l’université d’Uppsala)
6. Banque mondiale
7. Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés