Comment le marché des PPP se développe en Pologne grâce à une approche globale de leur mise en œuvre
Par Lilianna Bogusz, directrice du département PPP du ministère polonais des investissements et du développement économique
Depuis de nombreuses années, la Pologne fait largement appel aux Fonds structurels de l’UE pour mettre en place de nouvelles infrastructures. En prévision des changements majeurs attendus pour la prochaine période de financement, la Pologne s’intéresse à nouveau au financement privé et examine comment celui-ci peut permettre au pays de remplir ses objectifs en matière de développement durable.
Si l’on regarde la situation en Europe, on observe que les programmes de partenariats public-privé (PPP) les plus efficaces ont été déployés là où les pouvoirs publics ont su démontrer un engagement clair vis-à-vis de ce modèle de partenariat. C’est pourquoi l’État polonais procède progressivement à des changements législatifs et institutionnels cohérents et transparents visant à établir la confiance sur le marché et à renforcer la participation des investisseurs. Nous espérons qu’une mise en œuvre réussie de ces réformes permettra l’adoption d’un programme de PPP de grande qualité, ce qui contribuera à la création d’un marché des PPP nouveau et attrayant en Pologne.
Comme le savent les spécialistes du secteur, les partenariats public-privé en Pologne ont connu de nombreuses difficultés par le passé. Les premiers projets étaient souvent réalisés en vase clos, sur la base d’accords juridiques sur mesure et sans que l’on en tire de véritables enseignements pour les opérations futures. En 2005, une nouvelle loi sur les partenariats public-privé aurait dû donner l’élan coordonné nécessaire à un renforcement de l’activité, mais les résultats ont été décevants. D’autres modifications apportées en 2008 et en 2009 n’ont également eu qu'un effet limité. Ensuite, comme dans le reste de l’Europe, la propension à engager des ressources budgétaires précieuses dans les infrastructures a fortement baissé avec la crise financière, constituant une nouvelle entrave au développement des PPP.
Si les concessions de faible valeur restent prisées à l’échelle locale, la Pologne a encore du mal à trouver des partenariats public-privé pour les grands projets dans des secteurs clés, en dépit du retard que connaissent de nombreux pays de l’UE en matière d’infrastructures. Le PPP relatif à l’incinérateur de déchets de Poznań constitue une exception notable. Le montage financier de ce projet, d'un coût d'investissement total de 190 millions d’EUR, a été bouclé avec succès en 2013. Le projet de Poznań se distingue également par le fait qu'il est l'un des rares à avoir permis d'associer avec succès des fonds de l’UE à un PPP. Le Centre européen d’expertise en matière de PPP (EPEC) a publié une étude de cas sur ce projet en 2012.
La Pologne continue de penser que le transfert de certaines fonctions publiques vers des établissements privés présente des avantages. En 2016, le pays a entamé un processus visant à définir les principaux obstacles au développement du marché polonais des PPP et à formuler des propositions pour les surmonter. Avec l’appui de conseillers externes et de spécialistes du domaine (dont l’équipe de l’EPEC au sein de la Banque européenne d’investissement), elle s’est rendu compte que le manque de politique claire en matière de PPP entravait les progrès, notamment en ce qui concerne les cadres institutionnels et juridiques destinés à soutenir les PPP.
À l’issue d’une vaste consultation des parties prenantes, l’État polonais a adopté un ensemble complet de réformes dans le but d’accroître le nombre de contrats de PPP à signer au cours des années à venir.
En juillet 2017, le Conseil des ministres polonais a adopté une politique en faveur du développement des PPP. L’élaboration, la consultation et la publication de ce document d’orientation facile à lire démontrait clairement la volonté de l’État polonais de soutenir les PPP. Parmi les messages clés du document figure le grand besoin d’investir dans les infrastructures publiques, plus particulièrement d’une manière innovante et efficace. Le texte souligne également qu’il est nécessaire d’exploiter l’expérience, les connaissances et les ressources financières des partenaires privés pour atteindre les objectifs de développement. Comme première mesure concrète, l'État a adopté des amendements à la loi sur les PPP en vue d’en améliorer la fonctionnalité et d’éliminer certaines entraves à la mise en œuvre de projets qui ont été mises en évidence durant le processus de consultation. En outre, les rôles et activités clés d’une unité consacrée aux PPP, tels que les services de conseil et les approbations, seraient rassemblés au sein du ministère des investissements et du développement économique.
Aujourd’hui, le ministère propose des formations et des services de conseil complets aux autorités publiques sur tous les aspects liés aux partenariats public-privé. À l’instar du Royaume-Uni et d’autres pays ayant de l’expérience en matière de PPP, la Pologne prépare des lignes directrices pour les PPP destinées à uniformiser divers aspects des procédures liées à ces partenariats et à en améliorer la qualité. La première partie relative à la préparation d’un projet en PPP a été publiée en septembre 2018. S’ensuivront une deuxième partie axée sur le processus de sélection du partenaire privé et une troisième partie relative à l’établissement d’un contrat de PPP standard d’ici la fin de 2018.
Ces lignes directrices ont bénéficié des connaissances et de l’expérience de nombreuses parties externes intéressées, notamment de l’équipe de l’EPEC, qui ont formulé des observations et conseils exhaustifs lors de leur élaboration. Par conséquent, grâce à ces lignes directrices, les meilleures pratiques internationales seront fermement ancrées dans nos futurs projets en PPP.
Le marché des PPP et les médias ont réagi à ces changements de politique générale de manière favorable. Mais le plus important, c’est que des projets puissent se concrétiser.
Une nouvelle réserve de projets en PPP est déjà en cours de préparation au niveau du gouvernement central. Quatre opérations portant sur des tronçons de voies rapides ont été annoncées. Sous réserve de l’avis d’Eurostat en ce qui concerne leur incidence sur la dette publique, quatre grands projets en PPP au minimum devraient ainsi se concrétiser dans les deux prochaines années, pour un montant total supérieur à 2 milliards d’EUR. Nous espérons que ce n’est qu’un début.