L’héritage du FEIS : quelles conclusions ?

Cinquième partie de la série « L’héritage du FEIS »

Le Fonds européen pour les investissements stratégiques a changé la donne pour les programmes de relance économique soutenus par des financements publics de l’UE et pour la Banque européenne d’investissement. « L’héritage du FEIS » est une série qui raconte l’histoire du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) de 2015 à 2020 au fil d’entretiens avec son directeur exécutif, sa directrice exécutive adjointe, les membres du comité d’investissement et des bénéficiaires finals de toute l’Europe.

Téléchargez ici la publication intitulée « L’héritage du FEIS ».

Certaines des premières évaluations du FEIS ont été très précoces, peut-être même prématurées ; elles ont été réalisées alors que le portefeuille était encore modeste et insuffisamment diversifié pour que des conclusions générales puissent être tirées. Les points et les questions qui, selon les premiers évaluateurs, devaient être analysés de façon plus approfondie, ont souvent été repris par les évaluateurs suivants comme s’il s’agissait de faits établis et ils ont fréquemment été évoqués comme des conclusions toujours plus négatives.

Pendant toute la durée du programme, l’équipe chargée du FEIS a examiné ses propres opérations de manière à la fois critique et constructive et a fait siennes les recommandations des tiers. Voici quelques réflexions des membres de cette équipe dans le cadre de cette auto-évaluation.

Wilhelm Molterer

Le FEIS n’est que l’un des piliers du plan Juncker. L’environnement réglementaire et le volet Conseil constituent les deux autres. Le débat public se concentre sur le FEIS ; cela me déçoit un peu, parce que le FEIS ne pourra jamais remplacer un environnement favorable à l’investissement ou remédier à un manque de gouvernance et de structure.

On voit bien qu’il n’existe pas de solution unique adaptée à toutes les situations. En effet, l’économie d’un pays X ne saurait être comparée à l’économie d’un pays Y. Quoi qu’il arrive à l’avenir, ces instruments doivent tenir compte de ces situations régionales, ce qui signifie que nous devons collaborer avec les banques nationales de promotion économique et les instances consultatives nationales.

Troisièmement, il était prévu que le FEIS permette davantage de panachages [prêts de la BEI bénéficiant de la garantie du FEIS] avec les Fonds structurels. Cela n’a pas été le cas, tout du moins pas dans la mesure que j’aurais aimé constater. L’idée a été évoquée que le règlement « omnibus » rapproche un peu plus les cadres juridiques du FEIS et des Fonds structurels. Pour être honnête, cela n’a pas vraiment fonctionné. Certes, un coup de pouce réglementaire est nécessaire pour rapprocher ces environnements sur le plan juridique, mais une impulsion politique de la part des autorités de gestion des États membres s’impose aussi, d’urgence.

Quatrièmement, le règlement instituant le FEIS fait état de la volonté de voir naître davantage de projets transfrontaliers – franchissant les frontières avec les pays voisins de l’UE, mais également « abolissant » les frontières entre les États membres de l’UE. Nous n’avons que quelques projets véritablement transfrontaliers. Ce caractère transfrontalier pourrait acquérir une pertinence particulière à l’avenir. Regardez les études menées par les économistes de la BEI : on constate que les frontières administratives n’ont plus la même importance qu’auparavant pour le développement économique.

C’est au niveau de tous ces points que je vois un potentiel pour l’avenir.

Le comité d’investissement a-t-il rejeté certaines opérations ?

Le comité d’investissement peut rejeter une demande de garantie au titre du FEIS pour de nombreuses raisons (et il n’est pas juridiquement tenu de justifier un refus). Afin d’éviter de porter préjudice à un projet sous-jacent dans l’économie réelle, les rejets ne sont pas publiés. Mais des refus sont intervenus et ils ont été dûment signalés à la Commission européenne et au Parlement européen, en toute confidentialité.

Dalia Dubovske, membre du comité d’investissement, experte indépendante en PPP et conseillère en développement de projets d’investissement

L’additionnalité était un mot assez mystérieux au début. Ce concept a fait l’objet d’un débat approfondi. À plusieurs reprises, nous avons décidé de ne pas soutenir un projet par manque de preuves à l’appui de l’additionnalité. Bien sûr, nous procédions à l’évaluation des avantages socio-économiques, tout en débattant de l’opportunité de recourir à la garantie au titre du FEIS. Certains membres du comité d’investissement ont demandé des renseignements complémentaires. Ces cinq dernières années, nous avons déployé des efforts considérables pour adapter le modèle de présentation des projets afin de faciliter un échange efficace d’informations entre les chargés de projets de la BEI et les membres du comité d’investissement. Les agents de la BEI connaissent le contexte des projets à fond. Nous, nous intervenons à la dernière étape. Nous avons parfois reçu des renseignements trop généraux et nous avions besoin d’aller dans les détails pour justifier notre décision. Nous avons posé des questions qui nous semblaient pertinentes, ce qui a offert aux chargés de prêts de la BEI une autre perspective, leur permettant de voir les choses sous un jour nouveau.

Travailler au sein du comité d’investissement a renforcé mon idéalisme européen. J’ai renforcé ma capacité à rester constructive en cas de désaccord sur des questions clés. Je soutiens l’idée que des institutions nationales de promotion économique solides sont à même de combler les lacunes du marché. Je poursuivrai ma carrière en m’appuyant sur cette remarquable expérience pour me guider.

Le comité d’investissement a-t-il fait preuve d’une trop grande complaisance lorsqu’il approuvait des demandes de garantie au titre du FEIS ?

Le comité d’investissement n’avalise pas les projets de la BEI sans les examiner et il ne reçoit pas de conseils de la Commission, de la BEI ou d’autres parties lorsqu’il prend une décision quant à l’octroi de la garantie du FEIS. Les membres du comité d’investissement posent souvent des questions sur les détails des propositions et examinent les affirmations de la BEI figurant dans les demandes de garantie. Ils se prononcent à titre individuel sur chaque proposition, en leur qualité de membres du comité d’investissement, et ils ne sont pas autorisés à s’abstenir d’une décision (sauf en cas de conflit d’intérêts, auquel cas ils n’ont pas connaissance des documents dont dispose le comité d’investissement et sont exclus de toutes ses discussions et prises de décisions). Ce n’est que si la majorité des membres du comité d’investissement approuve une proposition donnée que la garantie du FEIS peut être octroyée. Le choix de réponse est binaire (oui ou non, sans possibilité d’approbation conditionnelle) et la prise de position est définitive. Depuis le début de 2018, le comité d’investissement a également justifié chacune de ses décisions favorables dans un document public expliquant ses motivations.

Andreja Kodrin, membre du comité d’investissement et directrice générale de Quintaum (Slovénie)

La structure de gouvernance peut sembler inhabituelle, parce qu’elle diffère de ce que vous attendriez du comité d’investissement d’un fonds classique. Mais cette structure a été mise en place avec beaucoup de prudence, notamment parce qu’elle représentait un trait d’union entre les politiques de la Commission européenne et le modus operandi de la Banque européenne d’investissement en tant qu’institution financière. En qualité de membres indépendants du comité d’investissement, nous avons apporté à cette structure une vision autonome et flexible de la raison d’être et de l’additionnalité des investissements, tout en poursuivant l’objectif ultime d’optimiser leur valeur ajoutée pour les citoyens et les contribuables de l’UE. En fin de compte, notre diversité a apporté de l’indépendance et une corrélation au marché à une structure qui, sinon, n’aurait été qu’institutionnelle.

Au stade initial, le FEIS a été mis en place avec beaucoup d’intelligence, mais il a également évolué sur la base des observations et des questions du comité d’investissement. Les connaissances approfondies qu’a apporté chaque membre du comité d’investissement nous ont permis de mieux analyser les différentes facettes de chaque projet. En ce qui me concerne, j’ai pu mettre à profit ma connaissance du financement des entreprises et du fonctionnement des fonds de capital-risque et de capital-investissement pour répondre au besoin fondamental de tous ces projets de renforcer la compétitivité et la résilience face aux changements climatiques. Chaque fois qu’il m’a fallu prendre une décision, j’ai toujours gardé à l’esprit les citoyens de l’UE, par exemple le parent isolé qui travaille dans des conditions difficiles quelque part dans l’UE, qui doit s’occuper des enfants et effectuer des déplacements quotidiens pour aller travailler, mais qui, en fin de compte, est un contribuable et participe au financement de la garantie qui couvre tous ces nouveaux investissements. Le FEIS vise non seulement à rendre l’économie plus compétitive, mais aussi à faire en sorte que le projet améliore la vie de l’ensemble des contribuables de l’UE. Si les citoyens européens ne sont pas constamment présents dans nos esprits, nous créons une bulle de plus, coupée de ceux auxquels les projets devraient être consacrés.

Qu’advient-il des projets « rejetés » ?

Toute décision négative du comité d’investissement est contraignante. Elle interdit à la BEI de recourir à la garantie publique pour le financement proposé. Les décisions négatives sont communiquées régulièrement, sous le sceau de la confidentialité, à la Commission et au Parlement. Si le comité d’investissement émet une décision négative, cela ne signifie pas que l’investissement concerné ne peut pas être mis en œuvre. Il peut encore être financé un jour, éventuellement à d’autres conditions par d’autres bailleurs de fonds, ou même par la BEI, qui supporterait alors la totalité du risque, sans s’appuyer sur la garantie au titre du FEIS.

L’une des critiques du monde extérieur portait sur ce que signifiait réellement l’additionnalité. Il semble que les observateurs s’attendaient à ce que la BEI ou le comité d’investissement fournissent une réponse prédéfinie, comme s’il s’agissait d’une formule mathématique. Comme si l’on pouvait entrer les chiffres dans une machine, d’où sortirait la réponse. Mais ce que souhaite souligner le comité d’investissement, c’est qu’il faut de l’expertise pour évaluer l’additionnalité. Il ne suffit pas de lancer un algorithme informatique. Il faut que des experts débattent et se prononcent à ce sujet. La raison pour laquelle le comité d’investissement est composé de personnes ayant des compétences économiques diversifiées et approfondies tient à la nécessité d’évaluer cette dimension, qui est loin d’être clairement définie.

Manfred Schepers, membre du comité d’investissement et membre du conseil de surveillance de Nederlandse Waterschapsbank

Avec mon expérience de la banque de développement, je me suis principalement attaché à l’additionnalité, à déterminer si un investissement avait vraiment besoin d’un soutien au titre du FEIS ou s’il ne pouvait pas plutôt être pris en charge par le secteur privé. Je pense que cela reste encore assez flou. La réponse dépend du prix du capital, parce que tout a un prix. Si nous voulons disposer d’instruments comme celui-ci, il y a un moment – et il s’agit plus de la théorie économique opposant les financements publics aux financements privés – où nous devons nous demander si les finances publiques évincent le secteur privé, plutôt que de combler une lacune. C’est un problème vraiment fondamental.

Les projets ont fait l’objet de vives discussions. Les divergences d’opinions étaient incontestables et les débats ont porté sur divers aspects de l’additionnalité des projets. Mais c’était notre travail. Il n’existait aucune formule facile à appliquer. L’additionnalité est un critère qualitatif qui a parfois fait l’objet d’une interprétation subjective de la part des différents membres du comité d’investissement. Mais il fallait avoir une compréhension correcte de ce critère, fondée sur l’expérience et les connaissances des membres. Ce sont leurs différents antécédents en matière d’investissements dans les infrastructures, de recherche-développement ou d’activité bancaire en faveur du développement, ou toutes sortes d’expériences sectorielles ou de connaissances du marché qui ont aidé les membres du comité à trancher.

Iliyana Tsanova

Le FEIS était l’instrument approprié pour relever le défi auquel nous étions confrontés à l’époque. Alors, si c'était à refaire, qu’est-ce que je changerais ? Je chercherais à communiquer plus clairement avec le public pour mieux faire comprendre ce qu’est cet instrument et comment il pourrait aider les entreprises. Au début, il y a eu une certaine confusion sur ce qu’était le FEIS et sur le rôle de la BEI. J’essaierais également de travailler plus étroitement avec les États membres pour faire en sorte qu’ils sachent tirer pleinement parti d’instruments tels que le FEIS.

Facteur de réussite n° 1

La conception de l’instrument était adaptée au défi à relever. Le règlement instituant le FEIS fixait deux objectifs clairs, d’égale importance, que ce programme a atteints : additionnalité et mobilisation d’investissements dans l’économie réelle.

Thierry Deau, membre du comité d’investissement et fondateur et directeur général de Meridiam, Paris (France)

Nous avons attaché beaucoup d’importance à l’additionnalité. Tous les membres du comité d’investissement avaient clairement à l’esprit que, si nous allions recourir à l’argent des contribuables, il fallait que cela soit dûment justifié. Nous nous sommes appuyés sur l’évaluation selon les trois piliers appliquée dans les documents qui nous étaient présentés. Mais l’expérience sectorielle de chacun a été mise à profit. De toute évidence, un certain nombre d’aspects – par exemple, la défaillance du marché, qui est assez bien définie tout en ne l’étant pas tant que cela – nous ont apporté un éclairage complémentaire sur ce que le personnel de la BEI proposait comme analyse. Nous avons introduit de la discipline et de la cohérence dans l’évaluation de l’additionnalité. Outre le fait que le climat et la transition climatique étaient des sujets brûlants, nous partagions tous la conviction que la croissance économique ne se limite pas à l’emploi. L’accès aux services sociaux a également été préconisé, au même titre que le soutien à la recherche-développement, même si la R-D était une préoccupation largement partagée, parce qu’il existe une véritable défaillance du marché dans ce domaine en Europe. Nous tenions à nous assurer que chacun des projets aurait une incidence réelle.

S’agissant de l’additionnalité, nous avons eu deux discussions : la première, avec les membres du personnel de la BEI, parce qu’au départ, leur conception de l’additionnalité était que si un projet est conforme à la réglementation, il apporte de la valeur ajoutée et il n’est donc pas nécessaire de s’y attarder. Puis nous avons eu un débat interne pour déterminer ce qui comptait vraiment à nos yeux, pour évaluer effectivement les incidences d’un projet. Nous sommes parvenus à un véritable consensus, je pense, au bout des premiers dix-huit mois.

Sur le plan professionnel, ce fut une expérience enrichissante qui a élargi ma connaissance et ma compréhension de secteurs auxquels je n’ai pas nécessairement affaire tous les jours. Ma partie, ce sont les investissements. Cela fait 30 ans que je connais la BEI. Mais les éléments qui étaient nouveaux pour la Banque – comme les PME – m’ont donné une vision plus large de la façon dont les produits financiers, dans l’UE, s’infiltrent dans le cadre économique par le truchement des PME, grâce à l’intervention de divers intermédiaires financiers ; je trouve ce phénomène vraiment fascinant. J’ai acquis une vision globale plus étendue de l’efficacité des instruments de l’UE. Vu de l’extérieur, cet ensemble de mécanismes peut sembler un peu complexe. Mais il ne l’est pas tant que cela.

J’ai vécu une expérience intrinsèquement européenne. Je me suis félicité que les dix membres du comité, originaires de différents États membres, soient parvenus à un consensus sur ce qui était important pour soutenir un programme économique et déployer cet instrument. L’Europe fait souvent l’objet de caricatures, mais lorsqu’il s’agit de passer au concret, nous pouvons être assez efficaces, en fait. Ce constat a renforcé ma conviction qu’il nous faut probablement plus d’Europe. Et nous avons besoin que l’Europe soit plus concrète.

Facteur de réussite n° 2

Délimitation claire des rôles et responsabilités, au niveau institutionnel entre la Commission européenne et le Groupe BEI, et au niveau opérationnel entre le Groupe BEI (bailleur de fonds) et le FEIS (garant)

Dalia Dubovske, membre du comité d’investissement

Le FEIS n’était pas simplement une enveloppe financière de plus. Il s’inscrivait dans le cadre de l’appel à de vastes réformes structurelles et a été mis en place en même temps que la Plateforme européenne de conseil en investissement. Lorsque l’on élabore un programme économique, quel qu’il soit, il faut comprendre comment il fonctionnera et sera mis en œuvre, et par qui – ainsi que ce qui est nécessaire pour le concrétiser. Les responsables politiques doivent anticiper la façon dont les opérations doivent ou ne doivent pas être mises en œuvre et prévoir les actions qu’ils envisagent d’entreprendre. Parfois, si l’objet de la décision sous-jacente des dirigeants n’a pas été défini de façon précise, la réalité peut s’écarter de ce qui avait été prévu.

Gordon Bajnai, membre du comité d’investissement, ancien Premier ministre hongrois, responsable du département Infrastructures internationales chez Campbell Lutyens

Le FEIS incarne une expérience sans précédent de combinaison de ressources publiques et privées. L’association d’un programme stratégique de relance et de ressources privées produit un important effet multiplicateur sur ce financement privé. Le FEIS illustre comment combiner le plus efficacement des objectifs de politique publique avec les ressources et les intérêts du secteur privé. À la question « comment canaliser des fonds privés pour servir l’intérêt général ? », la réponse est « le FEIS ».

Ce programme a été conçu à un moment historique pour l’Europe, alors que la Commission Juncker voulait mettre sur pied un plan de relance, au sortir de la crise précédente. Initialement plan de redressement et programme de relance, cet outil de gestion post-crise a évolué pour devenir un outil de développement économique axé sur l’écologisation de l’Europe, les infrastructures vertes, la recherche et l’innovation et les petites et moyennes entreprises, avec à la clé un objectif global de cohésion. Il s’est transformé en outil de politique économique et industrielle. Avec la pandémie de COVID-19, nous effectuerons peut-être un retour aux sources du FEIS. Ce dont l’Europe a besoin aujourd’hui, c’est d’un programme de relance classique. C’est une bonne chose que nous disposions maintenant d’un instrument éprouvé à cet effet.

Le rôle du comité d’investissement est de s’assurer que les objectifs de politique publique sous-tendent chaque projet, qu’ils sont atteints, et qu’ils correspondent aux intérêts du secteur privé sur le marché. Le comité d’investissement est un organe indépendant qui ne répond pas aux préoccupations bureaucratiques ou administratives d’une institution de l’UE telle que la BEI. Mais il n’est pas non plus motivé par les finalités de profit du secteur privé.

Comment s’assurer que les considérations de politique publique ne sapent pas la mobilisation des financements privés ? Il s’agit de trouver le juste équilibre. Le comité d’investissement était indépendant et ne faisait pas partie de la Banque, mais notre mission était de servir sans relâche les objectifs de politique publique.

L’additionnalité a été l’une des questions les plus fréquemment et largement abordées au sein du comité. Il n’est pas facile pour la BEI de trouver un équilibre entre l’additionnalité et l’optimisation de la mobilisation des ressources privées, à savoir atteindre cet objectif de politique publique tout en utilisant au minimum les ressources publiques. Je ne dirais pas que les meilleurs résultats possible ont toujours été atteints, mais dans l’ensemble, je crois que nous sommes allés dans la bonne direction.

Facteur de réussite n° 3

Une gouvernance allégée et efficace pour le FEIS

Gordon Bajnai, membre du comité d’investissement

Ce fut une expérience touchant quasiment à la psychologie ou à la sociologie. Constituez un groupe de huit experts indépendants, tous issus de milieux très différents et de diverses parties de l’Europe et qui ne se sont jamais rencontrés, mettez-les dans une pièce et confiez-leur une tâche complexe, mais qui sert une mission supérieure. Ils doivent travailler ensemble pendant plusieurs années. Comment apprennent-ils à collaborer, motivés par cette mission ? Une telle expérience vous redonne foi en la bienveillance d’acteurs portés par une cause et en leur capacité de voir au-delà d’intérêts strictement personnels.

Sur le plan professionnel, voir à l’œuvre un important volet de la politique européenne d’investissement – dans les PME, les infrastructures, et la R-D – m’a donné une vision inégalée de la direction qu’emprunte l’Europe, mais aussi des problèmes auxquels elle est confrontée. J’ai vraiment apprécié chaque minute de cette expérience.

Personnellement, au cours de ma vie et de ma carrière, je n’ai jamais hésité à assumer des tâches dont j’avais le sentiment qu’elles me dépassaient, qu’elles ne dépendaient pas seulement de moi. C’est clairement ce que chacun d’entre nous a ressenti au sein du comité d’investissement. Nous exercions un rôle dans lequel nous nous efforcions d’atteindre des objectifs transcendant largement nos propres intérêts ou nos horizons. Ce fut un honneur de pouvoir le faire.

Facteur de réussite n° 4

S’appuyer sur l’ensemble des mécanismes du Groupe BEI pour mettre en œuvre le FEIS

Vicky Kefalas, membre du comité d’investissement et responsable des projets d’investissement et de développement à la Consolidated Contractors Company, Athènes (Grèce )

La Banque et l’UE ont créé un environnement de parfaite diligence, mais également d’inclusion et de diversité. Ces qualités exemplaires se dégagent avec évidence de tout ce que la Banque a entrepris dans le cadre du FEIS. Non seulement beaucoup d’efforts ont été déployés dans tous les domaines, mais il existait aussi un contexte qui facilitait la discussion et une ouverture d’esprit permettant de trouver des axes d’amélioration.

Beaucoup de choses ont évolué avec le temps. Même le formulaire de demande était très différent en décembre 2015 de ce qu’il est aujourd’hui. Cette transformation est le fruit de la contribution [du comité d’investissement], de la volonté d’écoute de la Banque et de sa disposition à s’améliorer. Nous avons travaillé dans une très bonne atmosphère qui mettait l’accent sur la collaboration. Willi Molterer a joué un important rôle de catalyseur. Il entendait tout faire pour faciliter la mise en œuvre du FEIS et respectait les opinions des membres tout en ménageant un espace de discussion. Le secrétariat a effectué un très bon travail. Le FEIS était un mécanisme bien huilé. Sur le plan professionnel, je considère que ce fut un honneur pour moi de faire partie du comité. J’y ai siégé dès le début, en décembre 2015, et y suis restée jusqu’au terme de la prorogation du mandat.

Vous prenez directement connaissance des investissements actuels dans des projets relevant de divers secteurs dans les différents États membres et vous savez donc dans quel domaine les entreprises investiront, même en période de crise économique. J’ai eu accès à l’ensemble des données de la Banque ainsi qu’à ses perspectives en matière de risque, de conformité et de durabilité. À pratiquement chaque séance, d’éminents intervenants, agents de la Banque, venaient faire des présentations, à l’ouverture des travaux du comité et au cours du déjeuner. L’économiste en chef, Debora Revoltella, par exemple, est intervenue. Ce fut également le cas du chef de la conformité, du président – à plusieurs reprises – et des membres du comité de pilotage du FEIS. Ces interventions ont instauré un environnement très ouvert.

Personnellement, je tire une très grande satisfaction de savoir que j’ai pu contribuer à concrétiser dans toute l’Europe des centaines de projets qui ont créé des emplois, mis en place des réseaux de chauffage et permis l’accès des PME aux financements, à un moment où l’Europe en avait le plus besoin. Ces projets produiront un effet de longue durée. Une véritable contribution structurelle a été apportée. Par exemple, le FEIS a soutenu un vaste programme de financement en faveur de 14 aéroports régionaux en Grèce. Pour ce pays, cela représente une énorme contribution. À mes yeux, voilà la plus grande source de satisfaction.

Facteur de réussite n° 5

Coopération avec les banques nationales de promotion économique

Les États membres disposés à coopérer, par exemple par l’intermédiaire de leurs banques nationales de promotion économique ou d’autres structures spécialisées, ont bénéficié davantage, et plus tôt, du soutien du FEIS. Ceux qui estimaient que le FEIS saperait les dispositifs de subventions en ont moins profité. Dans le cadre de l’établissement de son rapport de 2019 relatif au FEIS, la Cour des comptes européenne a examiné et interrogé des banques nationales de promotion économique, pour constater que « la majorité d’entre elles ont apprécié de coopérer plus étroitement avec le Groupe BEI ».

Iliyana Tsanova

Tous les États membres n’ont pas donné suite au FEIS et n’ont pas tiré parti des avantages qu’il apportait dans les mêmes proportions. A posteriori, quelques raisons pourraient expliquer cet état de fait. Premièrement, il a fallu un certain temps pour que le nouveau concept de financement sur lequel s’appuyait le FEIS, en tant qu’instrument financier, soit parfaitement compris par le marché. Deuxièmement, si l’on se place au niveau des États membres, la mise en œuvre en bonne et due forme du FEIS exige la présence d’un secteur bancaire mûr, bien informé et bien établi, car les banques locales et les banques nationales de promotion économique sont des partenaires clés qui nous permettent d’apporter des financements aux PME. Les pays qui disposent de solides banques nationales de promotion économique ont davantage bénéficié du FEIS : la Pologne, la France et l’Italie arrivent en tête du peloton. Troisièmement, les initiatives gouvernementales visant à promouvoir les investissements dans les secteurs prioritaires revêtent une importance capitale. Si l’on examine les investissements en faveur de l’innovation, les pays qui en ont le plus bénéficié ont une forte empreinte industrielle et des programmes nationaux bien développés destinés à soutenir la recherche-développement. Il en va de même pour le climat. Les pays dotés de programmes nationaux bien structurés visant à réaliser les objectifs de l’accord de Paris sont ceux qui ont le plus bénéficié des investissements dans les énergies renouvelables, l’efficacité énergétique et d’autres volets connexes. Enfin, il est bien connu que les pays qui jouissent d’un environnement favorable aux affaires attirent davantage d’investissements. C’est à ce niveau que le rôle de l’État compte. Si vous ne disposez pas d’un système réglementaire juste ou efficace et si l’État de droit ne prévaut pas, vous ne pouvez pas être attrayant aux yeux des investisseurs.

Grâce au FEIS, la BEI a considérablement renforcé sa coopération avec les banques nationales de promotion économique. La mise en place de la Plateforme européenne de conseil en investissement nous a aussi permis d’aider ces banques à renforcer leur capacité à remplir leur mission sur le terrain. De nombreux États membres ont compris que les banques nationales de promotion économique étaient vraiment essentielles pour les aider à combler les déficits d’investissement au niveau national et à concevoir des produits sur mesure qui ne sont pas toujours suffisamment présents au niveau central. La notion que les banques nationales de promotion économique sont des acteurs très importants fait partie de l’héritage du FEIS. Ces banques s’appuient sur une présence locale, une mission et une connaissance du marché local et ont un rôle énorme à jouer à l’avenir.

Le Plan d’investissement pour l’Europe en action

Le fonds Marguerite I a été lancé en 2010, juste après la crise financière. À cette période, les investisseurs sont réticents à placer leur argent dans des infrastructures entièrement nouvelles. Néanmoins, le fonds de 710 millions d’euros est un succès, avec ses investissements dans toute l’Europe, allant de parcs éoliens marins en Allemagne au haut débit en France. Lorsque la Banque européenne d’investissement et les banques nationales de promotion économique se lancent dans la création du fonds Marguerite II, l’économie européenne a changé et c’est une autre lacune du marché qu’il faut combler. D’abondantes ressources financières sont désormais disponibles pour des investissements dans les infrastructures parvenues à maturité. Mais les investissements dans les infrastructures entièrement nouvelles (ou projets dits « greenfield ») dans certains secteurs et certains lieux sont encore jugés trop risqués. C’est ainsi que les banques décident que Marguerite II se consacrera précisément à cette catégorie d’actifs.

En novembre 2017, les engagements de la Banque européenne d’investissement et des banques nationales de promotion économique dans le fonds s’élevaient à 705 millions d’euros. Un investisseur privé a rejoint le fonds en 2018, apportant 40 millions d’euros supplémentaires. La garantie au titre du FEIS a permis à la Banque européenne d’investissement de doubler le volume de sa participation dans Marguerite II pour le porter à 200 millions d’euros, ce qui représente de loin le montant le plus élevé investi par la banque de l’UE dans un fonds d’infrastructure. « Marguerite apporte également un autre élément au FEIS », précise Barbara Boos, responsable des fonds d’infrastructure à la Banque européenne d’investissement, « parce que c’est un investissement réellement transfrontalier, motivé par une vision européenne, que les cinq banques nationales de promotion économique soutiennent en participant à ce projet ».

Autres enseignements

Exposer clairement la nécessité d’un soutien du FEIS, à savoir face à une défaillance du marché ou une situation d’investissement non optimale

Fabio Pammolli, membre du comité d’investissement

Il n’est pas aisé d’intégrer la notion d’additionnalité dans des algorithmes déterministes. Au-delà des méthodes que nous avons adoptées, il ne me semble pas exister de solution facile qui nous permettrait d’obtenir de meilleurs résultats. L’évaluation de l’additionnalité résulte de l’attitude des experts, de l’analyse de données et d’une analyse fondée sur des données probantes. Recourir à des experts indépendants siégeant au comité d’investissement est une façon très intelligente d’aborder les choses. La probabilité que le comité d’investissement produise des faux positifs était relativement faible, en raison de la qualité du travail fourni par les services de la Banque. Ils ont tenu compte de nos conseils dès le tout début du processus. Ils ont même modifié la façon dont ils recueillaient les informations et présentaient les dossiers.

Certaines aspirations des législateurs n’ont pas été pleinement réalisées et méritent réflexion pour l’avenir

Des plateformes d’investissement conçues comme une nouvelle forme d’intermédiation pour faciliter le soutien de projets locaux et de plus petite dimension. Une fois que les règles applicables aux plateformes d’investissement ont été codifiées, un grand nombre d’entre elles ont été mises en place. Toutefois, c’est dans les États membres dotés d’une banque nationale de promotion économique solide, intervenant comme partenaire local chargé de la mise en œuvre, que le modèle de plateforme d’investissement a été le plus efficace. L’espoir que les plateformes d’investissement se substitueraient aux États membres dotés d’une banque nationale de promotion économique solide a été déçu

Très peu d’opérations transfrontalières. Ce constat s’applique aussi bien aux opérations au sein de l’UE qu’à celles avec des pays tiers. Avec du recul, on voit que le principal obstacle à ces projets est rarement la non-disponibilité de financements, mais plutôt la bureaucratie et la divergence des exigences juridiques ou réglementaires nationales. En la matière, le troisième pilier – réglementaire – du Plan d’investissement pour l’Europe est beaucoup plus pertinent que le FEIS.

Panachage des ressources du FEIS avec des subventions nationales ou de l’UE et des Fonds structurels. On peut parler d’un succès relatif, toujours entravé, cependant, par la divergence des exigences sur les plans juridique, de la présentation d’informations et autres entre les différentes sources de fonds publics. Le règlement « omnibus » – introduit en 2018 pour clarifier la manière dont le Plan d’investissement pour l’Europe interagissait avec d’autres instruments financiers de l’UE – a été bénéfique dans une certaine mesure, sans toutefois apporter une solution miraculeuse.

La Plateforme européenne de conseil en investissement a fourni un appui concret à de nombreux promoteurs de projets potentiels, mais sans corrélation étroite avec les financements au titre du FEIS. Les liens entre la préparation des projets et le soutien financier apporté par la garantie publique du FEIS pourraient être renforcés, si telle est la volonté politique.

Concentration géographique

Nieves Rodriguez Varela, membre du comité d’investissement et conseillère indépendante en projets d’investissement

Alors même que nous venions de pays différents, le pays concerné par une demande de garantie n’a jamais été une base de discussion lorsque nous prenions une décision. Nous n’avons pas mis en avant le point de vue de notre propre pays. Nous examinions un projet, pas un pays. J’aimerais que soient introduits des critères supplémentaires, car certains pays sont clairement plus favorisés que d’autres, et pas nécessairement ceux qui en ont le plus besoin. Les pays les plus développés sont mieux préparés pour accéder à la garantie. Si l’objectif réel est de développer l’Europe dans son ensemble, nous devrions nous concentrer sur les pays qui ont le plus besoin de la garantie, les pays qui ont le plus besoin de ressources. Bien sûr, cela serait possible si l’Europe pouvait intervenir sur les cadres réglementaires de ces pays et contrôler l’utilisation des fonds.

Wilhelm Molterer

La modification réglementaire en vue de prolonger la durée d’existence du FEIS et d’introduire des améliorations techniques est le reflet de ce qui s’est passé au cours des trente premiers mois, car elle n’a pas seulement entraîné une augmentation du volume des investissements, mais aussi un renforcement de la volonté de transparence. Elle a introduit l’objectif climatique et ajouté le soutien à la cohésion comme critère autonome d’admissibilité. Déjà à ce stade, beaucoup d’éléments ont été introduits sur la base des évaluations, et les rédacteurs du règlement les ont insérés dans les amendements à ce dernier. C’était un premier pas non négligeable.

La deuxième étape importante a été l’avènement de l’idée fondamentale qu’InvestEU succéderait au FEIS après 2020, 75 % de la garantie InvestEU étant déployée par le Groupe BEI, contre 25 % par les banques nationales de promotion économique. L’existence de ce lien entre une institution financière active à l’échelle de l’UE, comme la BEI, et les banques nationales de promotion économique qui agissent sur le terrain, voilà une idée qui me fascine. Dans cet instrument, la connaissance du marché, cette connaissance au niveau régional, se voit vraiment associée aux fondamentaux de la stratégie européenne.

Le troisième aspect semble être le rapprochement des environnements juridiques du FEIS (et d’InvestEU) et des Fonds structurels. Il est plus facile de combiner les Fonds structurels et des instruments financiers, ce qui permet aux Fonds structurels d’exercer un effet de levier plus élevé.

Voici, selon moi les trois principaux enseignements que nous avons tirés. Aujourd’hui encore, ce qui compte, c’est l’additionnalité et la transparence. Je pense que, très prochainement, les normes – relatives à l’impact et à la transparence – instituées sur ces questions, grâce au FEIS, seront celles qui s’appliqueront à la BEI dans son l’ensemble.

Dernier point, mais non des moindres, l’une des leçons à tirer, c’est que le Groupe BEI doit agir en tant qu’ensemble cohérent. Au cours de ces années, nous avons remarqué de plus en plus souvent qu’au début, le FEI avait déployé le FEIS par l’intermédiaire du volet PME, tandis que le volet Infrastructures et innovation était géré par la BEI. Mais au fil du temps, ces deux volets ont été de plus en plus étroitement intégrés l’un à l’autre, et l’on constate de plus en plus d’interactions entre la BEI et le FEI, pour ce qui est des outils et des instruments financiers. Agir en tant que groupe est l’un des enseignements les plus déterminants que nos équipes auront tirés ces deux dernières années.