L’héritage du FEIS : quelles conclusions ?

Dalia Dubovske, membre du comité d’investissement, experte indépendante en PPP et conseillère en développement de projets d’investissement

L’additionnalité était un mot assez mystérieux au début. Ce concept a fait l’objet d’un débat approfondi. À plusieurs reprises, nous avons décidé de ne pas soutenir un projet par manque de preuves à l’appui de l’additionnalité. Bien sûr, nous procédions à l’évaluation des avantages socio-économiques, tout en débattant de l’opportunité de recourir à la garantie au titre du FEIS. Certains membres du comité d’investissement ont demandé des renseignements complémentaires. Ces cinq dernières années, nous avons déployé des efforts considérables pour adapter le modèle de présentation des projets afin de faciliter un échange efficace d’informations entre les chargés de projets de la BEI et les membres du comité d’investissement. Les agents de la BEI connaissent le contexte des projets à fond. Nous, nous intervenons à la dernière étape. Nous avons parfois reçu des renseignements trop généraux et nous avions besoin d’aller dans les détails pour justifier notre décision. Nous avons posé des questions qui nous semblaient pertinentes, ce qui a offert aux chargés de prêts de la BEI une autre perspective, leur permettant de voir les choses sous un jour nouveau.

Travailler au sein du comité d’investissement a renforcé mon idéalisme européen. J’ai renforcé ma capacité à rester constructive en cas de désaccord sur des questions clés. Je soutiens l’idée que des institutions nationales de promotion économique solides sont à même de combler les lacunes du marché. Je poursuivrai ma carrière en m’appuyant sur cette remarquable expérience pour me guider.

Andreja Kodrin, membre du comité d’investissement et directrice générale de Quintaum (Slovénie)

La structure de gouvernance peut sembler inhabituelle, parce qu’elle diffère de ce que vous attendriez du comité d’investissement d’un fonds classique. Mais cette structure a été mise en place avec beaucoup de prudence, notamment parce qu’elle représentait un trait d’union entre les politiques de la Commission européenne et le modus operandi de la Banque européenne d’investissement en tant qu’institution financière. En qualité de membres indépendants du comité d’investissement, nous avons apporté à cette structure une vision autonome et flexible de la raison d’être et de l’additionnalité des investissements, tout en poursuivant l’objectif ultime d’optimiser leur valeur ajoutée pour les citoyens et les contribuables de l’UE. En fin de compte, notre diversité a apporté de l’indépendance et une corrélation au marché à une structure qui, sinon, n’aurait été qu’institutionnelle.

Au stade initial, le FEIS a été mis en place avec beaucoup d’intelligence, mais il a également évolué sur la base des observations et des questions du comité d’investissement. Les connaissances approfondies qu’a apporté chaque membre du comité d’investissement nous ont permis de mieux analyser les différentes facettes de chaque projet. En ce qui me concerne, j’ai pu mettre à profit ma connaissance du financement des entreprises et du fonctionnement des fonds de capital-risque et de capital-investissement pour répondre au besoin fondamental de tous ces projets de renforcer la compétitivité et la résilience face aux changements climatiques. Chaque fois qu’il m’a fallu prendre une décision, j’ai toujours gardé à l’esprit les citoyens de l’UE, par exemple le parent isolé qui travaille dans des conditions difficiles quelque part dans l’UE, qui doit s’occuper des enfants et effectuer des déplacements quotidiens pour aller travailler, mais qui, en fin de compte, est un contribuable et participe au financement de la garantie qui couvre tous ces nouveaux investissements. Le FEIS vise non seulement à rendre l’économie plus compétitive, mais aussi à faire en sorte que le projet améliore la vie de l’ensemble des contribuables de l’UE. Si les citoyens européens ne sont pas constamment présents dans nos esprits, nous créons une bulle de plus, coupée de ceux auxquels les projets devraient être consacrés.

Manfred Schepers, membre du comité d’investissement et membre du conseil de surveillance de Nederlandse Waterschapsbank

Avec mon expérience de la banque de développement, je me suis principalement attaché à l’additionnalité, à déterminer si un investissement avait vraiment besoin d’un soutien au titre du FEIS ou s’il ne pouvait pas plutôt être pris en charge par le secteur privé. Je pense que cela reste encore assez flou. La réponse dépend du prix du capital, parce que tout a un prix. Si nous voulons disposer d’instruments comme celui-ci, il y a un moment – et il s’agit plus de la théorie économique opposant les financements publics aux financements privés – où nous devons nous demander si les finances publiques évincent le secteur privé, plutôt que de combler une lacune. C’est un problème vraiment fondamental.

Les projets ont fait l’objet de vives discussions. Les divergences d’opinions étaient incontestables et les débats ont porté sur divers aspects de l’additionnalité des projets. Mais c’était notre travail. Il n’existait aucune formule facile à appliquer. L’additionnalité est un critère qualitatif qui a parfois fait l’objet d’une interprétation subjective de la part des différents membres du comité d’investissement. Mais il fallait avoir une compréhension correcte de ce critère, fondée sur l’expérience et les connaissances des membres. Ce sont leurs différents antécédents en matière d’investissements dans les infrastructures, de recherche-développement ou d’activité bancaire en faveur du développement, ou toutes sortes d’expériences sectorielles ou de connaissances du marché qui ont aidé les membres du comité à trancher.

Thierry Deau, membre du comité d’investissement et fondateur et directeur général de Meridiam, Paris (France)

Nous avons attaché beaucoup d’importance à l’additionnalité. Tous les membres du comité d’investissement avaient clairement à l’esprit que, si nous allions recourir à l’argent des contribuables, il fallait que cela soit dûment justifié. Nous nous sommes appuyés sur l’évaluation selon les trois piliers appliquée dans les documents qui nous étaient présentés. Mais l’expérience sectorielle de chacun a été mise à profit. De toute évidence, un certain nombre d’aspects – par exemple, la défaillance du marché, qui est assez bien définie tout en ne l’étant pas tant que cela – nous ont apporté un éclairage complémentaire sur ce que le personnel de la BEI proposait comme analyse. Nous avons introduit de la discipline et de la cohérence dans l’évaluation de l’additionnalité. Outre le fait que le climat et la transition climatique étaient des sujets brûlants, nous partagions tous la conviction que la croissance économique ne se limite pas à l’emploi. L’accès aux services sociaux a également été préconisé, au même titre que le soutien à la recherche-développement, même si la R-D était une préoccupation largement partagée, parce qu’il existe une véritable défaillance du marché dans ce domaine en Europe. Nous tenions à nous assurer que chacun des projets aurait une incidence réelle.

S’agissant de l’additionnalité, nous avons eu deux discussions : la première, avec les membres du personnel de la BEI, parce qu’au départ, leur conception de l’additionnalité était que si un projet est conforme à la réglementation, il apporte de la valeur ajoutée et il n’est donc pas nécessaire de s’y attarder. Puis nous avons eu un débat interne pour déterminer ce qui comptait vraiment à nos yeux, pour évaluer effectivement les incidences d’un projet. Nous sommes parvenus à un véritable consensus, je pense, au bout des premiers dix-huit mois.

Sur le plan professionnel, ce fut une expérience enrichissante qui a élargi ma connaissance et ma compréhension de secteurs auxquels je n’ai pas nécessairement affaire tous les jours. Ma partie, ce sont les investissements. Cela fait 30 ans que je connais la BEI. Mais les éléments qui étaient nouveaux pour la Banque – comme les PME – m’ont donné une vision plus large de la façon dont les produits financiers, dans l’UE, s’infiltrent dans le cadre économique par le truchement des PME, grâce à l’intervention de divers intermédiaires financiers ; je trouve ce phénomène vraiment fascinant. J’ai acquis une vision globale plus étendue de l’efficacité des instruments de l’UE. Vu de l’extérieur, cet ensemble de mécanismes peut sembler un peu complexe. Mais il ne l’est pas tant que cela.

J’ai vécu une expérience intrinsèquement européenne. Je me suis félicité que les dix membres du comité, originaires de différents États membres, soient parvenus à un consensus sur ce qui était important pour soutenir un programme économique et déployer cet instrument. L’Europe fait souvent l’objet de caricatures, mais lorsqu’il s’agit de passer au concret, nous pouvons être assez efficaces, en fait. Ce constat a renforcé ma conviction qu’il nous faut probablement plus d’Europe. Et nous avons besoin que l’Europe soit plus concrète.

Dalia Dubovske, membre du comité d’investissement

Le FEIS n’était pas simplement une enveloppe financière de plus. Il s’inscrivait dans le cadre de l’appel à de vastes réformes structurelles et a été mis en place en même temps que la Plateforme européenne de conseil en investissement. Lorsque l’on élabore un programme économique, quel qu’il soit, il faut comprendre comment il fonctionnera et sera mis en œuvre, et par qui – ainsi que ce qui est nécessaire pour le concrétiser. Les responsables politiques doivent anticiper la façon dont les opérations doivent ou ne doivent pas être mises en œuvre et prévoir les actions qu’ils envisagent d’entreprendre. Parfois, si l’objet de la décision sous-jacente des dirigeants n’a pas été défini de façon précise, la réalité peut s’écarter de ce qui avait été prévu.

Gordon Bajnai, membre du comité d’investissement, ancien Premier ministre hongrois, responsable du département Infrastructures internationales chez Campbell Lutyens

Le FEIS incarne une expérience sans précédent de combinaison de ressources publiques et privées. L’association d’un programme stratégique de relance et de ressources privées produit un important effet multiplicateur sur ce financement privé. Le FEIS illustre comment combiner le plus efficacement des objectifs de politique publique avec les ressources et les intérêts du secteur privé. À la question « comment canaliser des fonds privés pour servir l’intérêt général ? », la réponse est « le FEIS ».

Ce programme a été conçu à un moment historique pour l’Europe, alors que la Commission Juncker voulait mettre sur pied un plan de relance, au sortir de la crise précédente. Initialement plan de redressement et programme de relance, cet outil de gestion post-crise a évolué pour devenir un outil de développement économique axé sur l’écologisation de l’Europe, les infrastructures vertes, la recherche et l’innovation et les petites et moyennes entreprises, avec à la clé un objectif global de cohésion. Il s’est transformé en outil de politique économique et industrielle. Avec la pandémie de COVID-19, nous effectuerons peut-être un retour aux sources du FEIS. Ce dont l’Europe a besoin aujourd’hui, c’est d’un programme de relance classique. C’est une bonne chose que nous disposions maintenant d’un instrument éprouvé à cet effet.

Le rôle du comité d’investissement est de s’assurer que les objectifs de politique publique sous-tendent chaque projet, qu’ils sont atteints, et qu’ils correspondent aux intérêts du secteur privé sur le marché. Le comité d’investissement est un organe indépendant qui ne répond pas aux préoccupations bureaucratiques ou administratives d’une institution de l’UE telle que la BEI. Mais il n’est pas non plus motivé par les finalités de profit du secteur privé.

Comment s’assurer que les considérations de politique publique ne sapent pas la mobilisation des financements privés ? Il s’agit de trouver le juste équilibre. Le comité d’investissement était indépendant et ne faisait pas partie de la Banque, mais notre mission était de servir sans relâche les objectifs de politique publique.

L’additionnalité a été l’une des questions les plus fréquemment et largement abordées au sein du comité. Il n’est pas facile pour la BEI de trouver un équilibre entre l’additionnalité et l’optimisation de la mobilisation des ressources privées, à savoir atteindre cet objectif de politique publique tout en utilisant au minimum les ressources publiques. Je ne dirais pas que les meilleurs résultats possible ont toujours été atteints, mais dans l’ensemble, je crois que nous sommes allés dans la bonne direction.

Gordon Bajnai, membre du comité d’investissement

Ce fut une expérience touchant quasiment à la psychologie ou à la sociologie. Constituez un groupe de huit experts indépendants, tous issus de milieux très différents et de diverses parties de l’Europe et qui ne se sont jamais rencontrés, mettez-les dans une pièce et confiez-leur une tâche complexe, mais qui sert une mission supérieure. Ils doivent travailler ensemble pendant plusieurs années. Comment apprennent-ils à collaborer, motivés par cette mission ? Une telle expérience vous redonne foi en la bienveillance d’acteurs portés par une cause et en leur capacité de voir au-delà d’intérêts strictement personnels.

Sur le plan professionnel, voir à l’œuvre un important volet de la politique européenne d’investissement – dans les PME, les infrastructures, et la R-D – m’a donné une vision inégalée de la direction qu’emprunte l’Europe, mais aussi des problèmes auxquels elle est confrontée. J’ai vraiment apprécié chaque minute de cette expérience.

Personnellement, au cours de ma vie et de ma carrière, je n’ai jamais hésité à assumer des tâches dont j’avais le sentiment qu’elles me dépassaient, qu’elles ne dépendaient pas seulement de moi. C’est clairement ce que chacun d’entre nous a ressenti au sein du comité d’investissement. Nous exercions un rôle dans lequel nous nous efforcions d’atteindre des objectifs transcendant largement nos propres intérêts ou nos horizons. Ce fut un honneur de pouvoir le faire.

Vicky Kefalas, membre du comité d’investissement et responsable des projets d’investissement et de développement à la Consolidated Contractors Company, Athènes (Grèce )

La Banque et l’UE ont créé un environnement de parfaite diligence, mais également d’inclusion et de diversité. Ces qualités exemplaires se dégagent avec évidence de tout ce que la Banque a entrepris dans le cadre du FEIS. Non seulement beaucoup d’efforts ont été déployés dans tous les domaines, mais il existait aussi un contexte qui facilitait la discussion et une ouverture d’esprit permettant de trouver des axes d’amélioration.

Beaucoup de choses ont évolué avec le temps. Même le formulaire de demande était très différent en décembre 2015 de ce qu’il est aujourd’hui. Cette transformation est le fruit de la contribution [du comité d’investissement], de la volonté d’écoute de la Banque et de sa disposition à s’améliorer. Nous avons travaillé dans une très bonne atmosphère qui mettait l’accent sur la collaboration. Willi Molterer a joué un important rôle de catalyseur. Il entendait tout faire pour faciliter la mise en œuvre du FEIS et respectait les opinions des membres tout en ménageant un espace de discussion. Le secrétariat a effectué un très bon travail. Le FEIS était un mécanisme bien huilé. Sur le plan professionnel, je considère que ce fut un honneur pour moi de faire partie du comité. J’y ai siégé dès le début, en décembre 2015, et y suis restée jusqu’au terme de la prorogation du mandat.

Vous prenez directement connaissance des investissements actuels dans des projets relevant de divers secteurs dans les différents États membres et vous savez donc dans quel domaine les entreprises investiront, même en période de crise économique. J’ai eu accès à l’ensemble des données de la Banque ainsi qu’à ses perspectives en matière de risque, de conformité et de durabilité. À pratiquement chaque séance, d’éminents intervenants, agents de la Banque, venaient faire des présentations, à l’ouverture des travaux du comité et au cours du déjeuner. L’économiste en chef, Debora Revoltella, par exemple, est intervenue. Ce fut également le cas du chef de la conformité, du président – à plusieurs reprises – et des membres du comité de pilotage du FEIS. Ces interventions ont instauré un environnement très ouvert.

Personnellement, je tire une très grande satisfaction de savoir que j’ai pu contribuer à concrétiser dans toute l’Europe des centaines de projets qui ont créé des emplois, mis en place des réseaux de chauffage et permis l’accès des PME aux financements, à un moment où l’Europe en avait le plus besoin. Ces projets produiront un effet de longue durée. Une véritable contribution structurelle a été apportée. Par exemple, le FEIS a soutenu un vaste programme de financement en faveur de 14 aéroports régionaux en Grèce. Pour ce pays, cela représente une énorme contribution. À mes yeux, voilà la plus grande source de satisfaction.

Autres enseignements

Exposer clairement la nécessité d’un soutien du FEIS, à savoir face à une défaillance du marché ou une situation d’investissement non optimale

Fabio Pammolli, membre du comité d’investissement

Il n’est pas aisé d’intégrer la notion d’additionnalité dans des algorithmes déterministes. Au-delà des méthodes que nous avons adoptées, il ne me semble pas exister de solution facile qui nous permettrait d’obtenir de meilleurs résultats. L’évaluation de l’additionnalité résulte de l’attitude des experts, de l’analyse de données et d’une analyse fondée sur des données probantes. Recourir à des experts indépendants siégeant au comité d’investissement est une façon très intelligente d’aborder les choses. La probabilité que le comité d’investissement produise des faux positifs était relativement faible, en raison de la qualité du travail fourni par les services de la Banque. Ils ont tenu compte de nos conseils dès le tout début du processus. Ils ont même modifié la façon dont ils recueillaient les informations et présentaient les dossiers.

Concentration géographique

Nieves Rodriguez Varela, membre du comité d’investissement et conseillère indépendante en projets d’investissement

Alors même que nous venions de pays différents, le pays concerné par une demande de garantie n’a jamais été une base de discussion lorsque nous prenions une décision. Nous n’avons pas mis en avant le point de vue de notre propre pays. Nous examinions un projet, pas un pays. J’aimerais que soient introduits des critères supplémentaires, car certains pays sont clairement plus favorisés que d’autres, et pas nécessairement ceux qui en ont le plus besoin. Les pays les plus développés sont mieux préparés pour accéder à la garantie. Si l’objectif réel est de développer l’Europe dans son ensemble, nous devrions nous concentrer sur les pays qui ont le plus besoin de la garantie, les pays qui ont le plus besoin de ressources. Bien sûr, cela serait possible si l’Europe pouvait intervenir sur les cadres réglementaires de ces pays et contrôler l’utilisation des fonds.