Le FEIS a été un jalon et un point de référence clé dans la manière dont nous entreprenons et menons à bien des projets d’intérêt public.
Quatrième partie de la série « L’héritage du FEIS »
Le Fonds européen pour les investissements stratégiques a changé la donne pour les programmes de relance économique soutenus par des financements publics de l’UE et pour la Banque européenne d’investissement. « L’héritage du FEIS » est une série qui raconte l’histoire du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) de 2015 à 2020 au fil d’entretiens avec son directeur exécutif, sa directrice exécutive adjointe, les membres du comité d’investissement et des bénéficiaires finals de toute l’Europe.
Téléchargez ici la publication intitulée « L’héritage du FEIS ».
À l’aune de la mission et des critères définis dans le règlement du FEIS, ce dernier a été une réussite. Alors qu’il arrive en fin de vie, le FEIS demeure pertinent même si son orientation a naturellement changé avec l’émergence de nouveaux objectifs stratégiques (par exemple, un objectif de 40 % d’investissements en faveur de l’action climatique) et l’évolution de différentes défaillances du marché ou de situations d’investissement non optimales.
Fabio Pammolli, membre du comité d’investissement et professeur d’économie et de gestion à la Politecnico di Milano
Le FEIS a été un jalon et un point de référence clé dans la manière dont nous entreprenons et menons à bien des projets d’intérêt public. Cette idée d’une architecture financière complexe combinant la garantie européenne et l’activité, l’expérience et la pénétration de marché de la Banque européenne d’investissement, ainsi qu’un comité indépendant composé de spécialistes du marché ou d’universitaires, constitue une contribution importante et doit être soigneusement évaluée en tant que modèle et référence pour l’avenir. Nous avons remédié à des défaillances du marché sans demander l’intervention des États ni de la Commission européenne. Nous avons occupé une zone grise entre les marchés et les États, et l’architecture globale du FEIS est sa contribution la plus notable.
Tableau de bord du FEIS*
Les économistes de la Banque européenne d’investissement ont eu recours à un modèle économique éprouvé pour évaluer l’incidence future des investissements appuyés par toutes les opérations menées par la Banque, ainsi que les prêts qu’elle a octroyés spécifiquement au titre de la garantie du FEIS. Leurs conclusions mettent en évidence que les prêts du Groupe BEI jettent les bases d’une croissance à long terme, en plus de donner une impulsion immédiate à l’économie. Les prêts au titre du FEIS ont un impact significatif. Selon les estimations des économistes, d’ici 2022, les investissements effectués au titre du FEIS entraîneront une hausse du produit intérieur brut de l’UE de 1,9 % et la création de 1,8 million d’emplois supplémentaires par rapport au scénario de référence.
Impact attendu
Pour mesurer l’incidence du FEIS, les économistes de la BEI ont dû tenir compte de l’interaction complexe entre les opérations de la Banque et d’autres activités économiques. Ils ont collaboré avec le Centre commun de recherche de la Commission européenne, établi à Séville, et ont utilisé un modèle économique appelé Rhomolo, servant à déterminer si les financements publics de plus en plus limités étaient utilisés de manière efficace.
L’un des principaux atouts du modèle Rhomolo est qu’il rend compte :
- de l’incidence à court terme sur l’activité économique ;
- des variations de la productivité et de la croissance à plus long terme.
Par exemple, le financement par la BEI de la construction d’une route avec l’appui du FEIS entraîne un accroissement de l’activité économique pendant les travaux. Une fois la construction achevée, le financement de la BEI continue à produire des effets positifs, car la route en question permet de réduire les temps de trajet et les coûts de transport, stimulant ainsi la productivité, la croissance et la création d’emplois. Pour évaluer avec exactitude l’incidence du financement au titre du FEIS, tous ces facteurs doivent être mesurés.
Wilhelm Molterer
Plus les ambitions sont élevées, plus les risques sont élevés. En revanche, en cas de réussite, les résultats sont vraiment formidables. La Commission européenne et le Groupe BEI peuvent s’enorgueillir d’avoir assumé leurs responsabilités. Nous avons eu une discussion au Parlement au cours de laquelle on m’a demandé s’il était possible que nous perdions de l’argent sur une garantie de 26 milliards d’euros. J’ai répondu : « C’est la nature même d’une garantie. Si vous proposez une garantie, vous devez être préparé aux pertes. Bien évidemment, nous ne voulons pas en arriver là, mais il est vrai que cet argent peut être perdu. » La grande majorité des parlementaires et du personnel de la Commission était familière avec l’univers des subventions, tandis que la BEI privilégiait les instruments financiers. Le panachage de ces deux outils a aussi provoqué, en quelque sorte, un choc culturel. Le président Hoyer a commencé à évoquer un changement de paradigme pour l’UE.
Un autre élément crucial a été la coopération avec les banques nationales de promotion économique. Si vous voulez réussir sur n’importe quel marché, vous avez besoin de leurs capacités et de leur connaissance du marché. De plus, tout le monde ne voyait pas le volet consultatif d’un très bon œil. Le personnel de la Plateforme européenne de conseil en investissement s’est montré très strict quant aux conditions préalables à remplir pour passer à la phase de financement. La courbe d’apprentissage a été raide pour tout le monde.
Où pensez-vous que l’impact du FEIS a été le plus important pour l’économie ?
Je tournerais la question autrement. L’impact le plus important s’est fait sentir sur le plan des institutions. La Commission, qui est chargée de l’argent des contribuables européens et du budget de l’UE, et le Groupe BEI ont pu constater que la mise en commun des forces de ces deux grandes institutions permettait d’obtenir un impact plus élevé, bien plus qu’en utilisant uniquement les anciens instruments.
Je dirais que c’est encore plus notable au niveau des trois C : compétitivité, cohésion et climat. On peut mettre en avant le fait que le FEIS a soutenu un grand nombre de projets de RDI (recherche, développement et innovation) visant à renforcer la compétitivité (et le secteur numérique). Si l’on examine la répartition des opérations au titre du FEIS dans les États membres et que l’on compare leur volume à la taille du PIB des pays concernés, on peut constater une bonne adéquation entre les opérations et les pays. En ce qui concerne le climat, l’objectif de 40 % du volet Infrastructures et innovation sera atteint. Ces points clés constituent aussi une bonne réponse aux critiques que nous avons entendues initialement.
Il y a une troisième composante que j’aimerais souligner : la flexibilité. L’objectif de 40 % en faveur du climat a été ajouté au règlement en 2018, alors que le FEIS tournait déjà à plein régime depuis trois ans, mais nous sommes tout de même parvenus à atteindre cet objectif.
Et en cette année 2020, alors que le COVID-19 a fortement perturbé la vie des citoyens et les marchés, le Groupe BEI a réagi immédiatement. La garantie du FEIS a été déterminante pour une action rapide et audacieuse.
Le comité de pilotage du FEIS
Le rôle du comité de pilotage a été essentiel dans la mise en place et le fonctionnement du FEIS. Wilhelm Molterer, directeur exécutif, et Iliyana Tsanova, directrice exécutive adjointe du FEIS, souhaitent remercier les membres du comité de pilotage, notamment Kerstin Jorna et Gerassimos Thomas, ses présidents actuel et passé, ainsi qu’Ambroise Fayolle, vice-président de la Banque européenne d’investissement, pour leurs éclairages et leurs orientations. Ils tiennent également à exprimer leur profonde gratitude aux membres du personnel de la Banque européenne d'investissement et du Fonds européen d’investissement pour leur dévouement et au secrétariat du FEIS pour son travail.
Iliyana Tsanova
Le FEIS est un instrument axé sur le marché et l’argent va là où la demande est la plus forte. Dans chaque pays, les investissements au titre du FEIS reflètent la structure spécifique de l’économie, le niveau d’activité économique et la dynamique des entreprises, le niveau de développement des marchés des capitaux et du secteur bancaire, ainsi que le climat des affaires. En outre, le rôle actif des pouvoirs publics aux niveaux national et local est un facteur décisif qui permet d’attirer des investissements en faveur d’initiatives de plus grande envergure, par exemple le déploiement d’infrastructures à large bande ou la construction de logements sociaux.
Ces facteurs ont une incidence sur l’investissement et sur la demande de financements au titre du FEIS. À titre d’exemple, la plupart des projets de RDI ont été proposés par le secteur privé, qu’ils émanent de grandes entreprises industrielles ou d’entreprises de taille intermédiaire innovantes. Les trois principaux pays qui ont rapidement attiré des financements du FEIS à l’appui de la RDI étaient dotés d’industries solides et de programmes nationaux bien développés pour les soutenir.
Dans le secteur de l’énergie, les investissements au titre du FEIS ont été mieux répartis dans toute l’Union européenne. La nature des projets a toutefois varié. Dans les États membres de l’Ouest de l’Europe, les projets ayant trait à l’efficacité énergétique et aux énergies renouvelables ont mobilisé près de 75 % des investissements. Dans les pays de l’Est, l’accent a été mis sur les réseaux électriques et le chauffage urbain, et bon nombre des investissements ont été appuyés ou cofinancés par des programmes nationaux.
Wilhelm Molterer
Quelles étaient les attentes publiques et politiques vis-à-vis du FEIS ?
Au début, le scepticisme régnait. Certains demandaient s’il serait vraiment possible de réaliser tout cela en si peu de temps. Il faut garder à l’esprit que, quand le FEIS a été créé, il était censé mobiliser 315 milliards d’euros d’investissements sur trois ans. Certains doutaient qu’il puisse apporter une réelle valeur ajoutée. Cette réaction me paraît naturelle et ce scepticisme tout à fait normal.
Toutefois, nous avons constaté assez rapidement que la grande majorité des opérations au titre du FEIS émanaient du secteur privé. Parmi ces investissements du secteur privé, trois sur quatre venaient de nouveaux clients pour le Groupe BEI. Il était donc clair que nous étions sur la bonne voie.
Restait également à savoir si nous pourrions le mettre rapidement sur le marché. Ce fut le cas. Au cours de la première phase, nous avons procédé à un « stockage » d’opérations pendant les six premiers mois, alors que nous n’avions pas encore de comité d’investissement et que la Commission décidait de l’utilisation de la garantie.
Ce début sur les chapeaux de roue fut très prometteur. C’était un argument solide en faveur d’un prolongement de la durée du FEIS à cinq ans et du relèvement de son objectif à 500 milliards d’euros d’ici la fin de 2020.
Le Parlement a profité de la modification du règlement instituant le FEIS en vue de prolonger sa durée d’existence pour accroître son niveau de transparence et affiner le concept d’additionnalité. Depuis lors, le comité d’investissement du FEIS a pour obligation de rendre publiques les décisions d’approbation de l’utilisation de la garantie de l’Union et de les accompagner d’une justification. En outre, la BEI doit publier le tableau de bord d’indicateurs, qui énonce les principes fondamentaux du critère d’additionnalité.
Les principales inquiétudes ont été balayées assez rapidement. Nous avons également reçu un grand nombre d’évaluations très bienvenues concernant le FEIS, même si les quelques critiques occasionnelles ont suscité une certaine déception. Mais c’est normal et cela ne m’a pas surpris. Ces réactions nous ont donné quelques arguments solides en faveur notamment d’un renforcement de la qualité des documents, d’une plus grande transparence et de la mise en évidence du principe d’additionnalité dans les décisions du comité d’investissement. Nous avons été évalués deux fois par la Banque, et une fois par la Commission européenne et par la Cour des comptes européenne. Toutes ces évaluations ont été riches d’enseignements, pour la BEI comme pour la Commission.
Un rapport de la Cour des comptes européenne publié début 2019 a indiqué que « le FEIS a permis de lever efficacement des fonds afin d’encourager des investissements supplémentaires conséquents au sein de l’UE ». La Cour des comptes a ajouté que « le soutien du FEIS a permis à la BEI de multiplier par quatre ses opérations de financement à plus haut risque par rapport à 2014 ». L’on dénombre donc quatre fois plus de projets qui sont risqués, mais aussi viables et bancables.
Iliyana Tsanova
Il y a eu un certain nombre de discussions pour déterminer si l’instrument avait une ampleur suffisante ou trop restreinte et si la structure était la bonne. Il régnait également beaucoup de scepticisme sur le marché quant au succès de l’instrument. J’étais convaincue à l’époque que la réduction des risques était essentielle pour stimuler l’investissement et que le FEIS était doté de la bonne structure pour relever ce défi. Pour moi, la question était la suivante : « Allons-nous le mettre en œuvre de façon à atteindre nos objectifs et à vraiment appuyer les projets qui le méritent ? » C’était le plus grand risque. Ma plus grande préoccupation était de l’exécuter de manière à obtenir le meilleur impact possible avec les deniers publics.
Bien que la cohésion n’ait été introduite en tant que critère distinct d’admissibilité au titre du FEIS qu’en 2018, quatre opérations de la BEI sur dix profitent directement aux régions relevant de l’objectif de cohésion.
Iliyana Tsanova
Je peux affirmer haut et fort que le soutien public provenant du budget de l’UE s’est avéré crucial pour appuyer les financements en capital-risque dans l’ensemble de l’Union européenne, alors que cette zone souffrait de déficits d’investissement tant cycliques que structurels. Sans le soutien public apporté par le FEIS, nous n’aurions pas été en mesure d’appuyer des projets qui ont créé des emplois et renforcé la compétitivité de l’économie de l’UE. Si nous mesurons notre contribution à l’aune de la taille de l’économie, les pays les plus durement touchés par la crise financière, comme la Grèce, l’Italie, le Portugal et l’Espagne, ont été parmi les plus grands bénéficiaires.
Y a-t-il des secteurs où l’impact a été étonnamment élevé ?
Le financement innovant en Europe a fortement augmenté sous l’impulsion du FEIS, ce qui a permis d’enregistrer des avancées importantes. Si vous regardez notre portefeuille, vous pouvez voir qu’un tiers soutient la recherche et l’innovation. Nous avons triplé la capacité du Fonds européen d’investissement, qui joue un rôle de catalyseur important sur les marchés du capital-risque en Europe. À la BEI, nous avons développé toute une gamme de nouveaux produits afin de favoriser une croissance soutenue dans des entreprises européennes innovantes opérant dans des secteurs comme les sciences de la vie, la robotique ou l’intelligence artificielle. Grâce à ces investissements, l’Europe sera à l’avant-garde de l’ère du numérique et de l’innovation.
Le deuxième gain majeur se remarque parmi les petites et moyennes entreprises, qui constituent l’épine dorsale de l’économie de l’UE. Grâce à un large éventail de garanties, nous avons amélioré l’accès de ces entreprises aux financements à des conditions plus avantageuses, telles que des exigences moindres en matière de sûretés ou des taux d’intérêt réduits. Pour certains pays qui ont un système bancaire de taille modeste, cela a changé la donne.
Le troisième point concerne le climat. L’impact dans ce domaine est intersectoriel : dans les secteurs des transports, de l’énergie, de l’industrie manufacturière et de la RDI, certains des investissements effectués s’attaquent à bras-le-corps aux défis liés aux changements climatiques.
Ces investissements permettront à l’Europe d’être à l’avant-garde de l’ère du numérique et de l’innovation.
Dans les coulisses du FEIS : faire face au COVID-19
Le FEIS a démontré le potentiel considérable que présente l’utilisation de financements publics par le biais de prêts et de garanties, qui constituent un complément important aux subventions directes. Il représente également un modèle à suivre pour surmonter une crise. Le rôle qu’il a joué dans la réponse de la BEI au COVID-19 est un exemple éloquent.
Lorsque le coronavirus a frappé, la Commission européenne a uni ses forces à celles des États membres de l’UE et des institutions européennes pour préparer un plan de sauvetage rapide et massif à l’appui des entreprises dévastées par la pandémie. Le FEIS était déjà à l’œuvre, mettant aussitôt à disposition des centaines de millions d’euros de financement pour des projets visant à lutter contre le COVID-19.
Avec le soutien du FEIS, la BEI a financé en mai 2020 une opération de 50 millions d’euros visant à appuyer les essais cliniques menés par la société germano-israélienne Pluristem pour son traitement contre le COVID-19 qui utilise des cellules placentaires. En juin, la Banque a recouru à la garantie au titre du FEIS pour fournir à l’Allemand BioNTech un financement de 100 millions d’euros pour son programme de vaccin contre le coronavirus.
« Le FEIS montre ce qu’il est possible de faire avec des financements limités lorsque l’on combine les forces des secteurs public et privé », explique Wilhelm Molterer. « Cette expérience prend encore plus d’importance à la lumière des défis immenses qui nous attendent. »
L’un de ces défis est l’action climatique. Malgré les impératifs liés au COVID-19, le FEIS dépasse également ses objectifs sur ce front. À la suite de la prorogation et du renforcement de son mandat en 2017, le FEIS a dépassé son objectif final, à savoir appuyer 500 milliards d’euros d’investissements, six mois plus tôt que prévu, alors même qu’il devait s’adapter à l’impact du COVID-19 sur l’économie européenne.
Iliyana Tsanova ajoute : « J’étais ravie de voir à quelle vitesse nous avons réussi à adapter notre stratégie pour répondre à la crise du COVID-19. Nous avons été en mesure de fournir rapidement les liquidités requises de toute urgence pour soutenir les entreprises touchées par la pandémie et de financer des entreprises qui travaillent à la mise au point de remèdes et de vaccins. La flexibilité est la clé de la réussite. »
Le FEIS montre ce qu’il est possible de faire avec des financements limités lorsque l’on combine les forces des secteurs public et privé.
À une époque où les budgets sont serrés et où le financement public doit veiller à ce que chaque euro permette d’en faire davantage, la structure du FEIS – et son succès – a été remarquable. Selon Wilhelm Molterer, ses antécédents « s’avéreront utiles à l’avenir ».
Avant la crise du COVID-19, Wilhelm Molterer aurait pu s’attendre à ce que « l’avenir » soit principalement fait des composantes d’investissement que sont le pacte vert pour l’Europe et InvestEU, le programme d’investissement conçu en partie pour succéder au FEIS. À la surprise générale, le FEIS a dû montrer comment il pouvait faire face au coup dévastateur porté à l’économie européenne par le COVID-19.
Le FEIS a changé la façon dont les finances publiques sont utilisées.
La réponse immédiate du FEIS face au COVID-19 illustre la réflexion prudente qui a sous-tendu l’élaboration de sa structure et de sa gouvernance originelles, et à quel point ses opérations sont désormais bien ajustées. Parmi les personnes les mieux placées pour observer le bon fonctionnement de ces opérations figurent les membres du comité d’investissement indépendant du FEIS qui veillent à ce que les projets de la Banque européenne d’investissement proposés en vue d’une couverture par la garantie du FEIS répondent aux critères définis dans le règlement de ce programme.
L’un de ces membres, Gordon Bajnai, ancien Premier ministre de Hongrie et responsable du département Infrastructures internationales chez Campbell Lutyens, un cabinet de conseil en investissement, compare une crise comme celle du COVID-19 à un « tsunami » : « Si vous survivez à la première vague, vous avez une chance de pouvoir reconstruire. Si les systèmes de production industrielle sont brisés et s’effondrent, il faudra peut-être des décennies pour reconstruire – ou on les reconstruira peut-être ailleurs, hors d’Europe. »
C’est ce qui rend essentielle la réponse rapide du FEIS à la pandémie de coronavirus. Gordon Bajnai, qui a dirigé la Hongrie pendant la crise financière, affirme que « dans une crise, l’argent qui est versé rapidement a trois fois plus de valeur que l’argent versé ultérieurement ».
*This report is published before the final meeting of the EFSI Investment Committee in December 2020. Therefore the final amount of investment supported is expected to exceed the one disclosed here.
