L’héritage du FEIS : des difficultés majeures

Le bras financier du Plan d’investissement pour l’Europe, le Fonds européen pour les investissements stratégiques, entend s’attaquer à trois difficultés majeures, à savoir les obstacles économiques, environnementaux et non financiers à l’investissement, les limites de capacité et la timidité des activités d’investissement. Élaboré par la Commission européenne et la Banque européenne d’investissement en 2014, ce Plan a été lancé pour une période de cinq ans à l’été 2015.

Tout a commencé par un diagnostic : après la crise économique et financière de 2008, l’activité d’investissement restait beaucoup trop faible en Europe et l’écart de compétitivité entre l’Europe et les autres régions du monde se creusait rapidement. Ces problèmes résultaient d’une contraction du crédit pour le financement du secteur privé (malgré d’abondantes liquidités), d’une fragmentation du système bancaire, d’un sous-développement des marchés des capitaux et d’une extrême exiguïté des ressources publiques, le tout aggravé par d’autres obstacles non financiers à l’investissement.

Le FEIS, qui constitue le bras financier du Plan d’investissement pour l’Europe, donne les moyens au Groupe Banque européenne d’investissement d’accorder un soutien accru à des projets viables dont le profil de risque dépasse la tolérance au risque de la BEI elle-même. Étant un instrument de politique publique, il a par ailleurs vocation à remédier aux défaillances du marché et aux situations d’investissement non optimales.

D’emblée, trois objectifs clairs ont été assignés au FEIS : l’additionnalité, la mobilisation de capitaux et l’impact. L’admissibilité de chaque projet à la garantie du FEIS est examinée à l’aune de ces trois critères. Le Groupe BEI reste le prêteur, ou le bailleur de fonds, tandis que la BEI exécute toutes les activités connexes (telles que l’audit préalable, le financement, la gestion des risques, les exigences juridiques et contractuelles à l’égard du client, la surveillance, la gouvernance, etc.). Les organes de gouvernance du FEIS (en tant que garant) n’ont ainsi plus qu’à prendre la décision fondamentale de mettre ou non la garantie de l’UE à la disposition du projet en fonction de l’examen des critères d’admissibilité du FEIS. Le processus est donc allégé et efficace.

Le Groupe BEI est tenu de rendre compte en détail à la Commission européenne (qui fournit la garantie) et au Parlement européen (qui adopte le règlement régissant le FEIS).

Wilhelm Molterer, directeur exécutif

Voici comment je décrirais le FEIS à une personne qui n’en a jamais entendu parler. Il y a deux grosses machines. L’une s’appelle le Groupe BEI, et l’autre le budget de l’UE. Si ces deux machines fonctionnent en parallèle, sans être interconnectées, leur rendement est tout au plus acceptable. Si, par contre, on combine la puissance de ces machines, on ne double pas seulement le travail accompli – on obtient un résultat trois à cinq fois supérieur avec le même apport de départ. Et le FEIS atteint un taux de multiplication encore plus élevé. Une garantie du budget de 1 euro aboutit à un volume d’investissement soutenu dans l’économie réelle de 15 euros. La preuve en a été faite sur le terrain.

Lorsque le FEIS a vu le jour, les liquidités ne posaient pas de problème. La Banque centrale européenne remplissait parfaitement son rôle de stabilisation des marchés et les banques avaient des réserves de trésorerie. Le souci résidait plutôt dans leur capacité d’absorption des risques limitée. Si l’on voulait réellement relancer l’économie dans l’Union européenne, il fallait endosser une part du risque pour que les secteurs tant public que privé puissent recommencer à investir. À ce moment, nous avons fourni pour ainsi dire une sorte d’assurance, en mettant l’accent non seulement sur la stabilisation économique, mais aussi sur le rétablissement d’investissements à même d’alimenter la croissance. C’était la clé : nous devions faire ce dont les marchés avaient besoin, et ce n’était pas leur apporter des liquidités, mais les soulager d’un risque. C’est également la raison pour laquelle de nouveaux produits ont été déployés assez rapidement. Il n’existait pas d’instruments de partage des risques à la BEI auparavant, ou en tout cas pas dans la même mesure. Avant le FEIS, la Banque ne recourait jamais aux quasi-fonds propres (aussi appelés prêt d’amorçage-investissement), qui permettent de soutenir les entreprises innovantes à croissance rapide. Le FEI a accédé à une nouvelle dimension, où il a pu intensifier sensiblement son engagement, car la garantie lui a procuré une puissance d’action supplémentaire, tandis qu’à la BEI, il s’agissait d’agir différemment. En résumé, il fallait augmenter la prise de risques et contribuer à l’additionnalité.

Nous avons ensuite été surpris une deuxième fois, car initialement, nous pensions tous que les principaux utilisateurs des financements du FEIS feraient partie du secteur public, mais cela n’a pas été le cas. Les acteurs privés sont venus à notre rencontre pour nous dire qu’ils voulaient être les premiers à essayer le système. Au début, il avait semblé que les entreprises bénéficiant d’un prêt de la BEI avec le soutien du FEIS pourraient avoir une image relativement risquée. Or, il s’est avéré en l’espace de quelques mois à peine que c’était en réalité le contraire. Les entreprises ont constaté une réaction totalement différente de la part des marchés, comme s’ils se disaient : « Si vous avez un prêt de la BEI avec une garantie du FEIS, vous êtes plus innovante. Vous êtes une entreprise intéressante, tournée vers l’avenir, qui va de l’avant. » C’était une indication claire que nous étions sur la bonne voie. En fin de compte, nous avions montré qu’il existait bel et bien une demande sur le marché.

Le FEIS était un mécanisme inédit en son genre. Le dispositif InnovFin avait bien posé quelques jalons définissant le chemin que nous souhaitions suivre, en ce qu’il associait les instruments financiers au budget de l’UE, mais son champ d’action était extrêmement limité. Le FEIS est beaucoup plus large et répond aux besoins réels du marché. Premièrement, les petites et moyennes entreprises (PME) : dans certains pays, nous observions à l’époque une véritable pénurie de crédit et il était impossible pour les PME d’accéder aux produits financiers. Un deuxième élément tient dans l’innovation, la recherche et le développement. Un troisième élément a trait aux infrastructures – dans certaines régions de l’Union européenne, ce facteur est toujours critique s’agissant de renforcer l’économie. Et en dernier lieu, n’oublions pas le climat et l’environnement.

Iliyana Tsanova, directrice exécutive adjointe

Je voudrais mettre en évidence quatre aspects uniques du FEIS qui ont façonné son héritage. Il s’agissait de la première initiative phare très visible de la Commission européenne à cette échelle en vue de telles retombées. Le FEIS apportait une véritable réponse paneuropéenne à la crise économique et sociale profonde que l’UE traversait à cette époque. Deuxièmement, le FEIS a révolutionné la manière dont un financement public peut servir de levier pour mobiliser des capitaux et catalyser des investissements, plutôt que distribuer des subventions ponctuelles, et cette philosophie a encore de beaux jours devant elle. Troisièmement, le FEIS a clairement démontré que l’aide à la reprise économique est parfaitement compatible avec les objectifs de durabilité. Et enfin, le FEIS a été déployé très rapidement dans l’économie réelle, sans bureaucratie superflue, grâce à sa gouvernance efficace, à ses règles de gestion simples et aux objectifs univoques inscrits dans la législation.

Wilhelm Molterer

Iliyana est déterminée. C’est formidable de travailler avec elle. Elle se fixe des objectifs très ambitieux et des critères très élevés dans tout ce qu’elle fait. De plus, elle a apporté quelque chose de nouveau, car elle travaillait auparavant à la BERD, qui est certes elle aussi une institution financière internationale, mais dont la culture et l’histoire sont totalement différentes. Et comme elle est originaire de Bulgarie, les besoins de la région n’ont aucun secret pour elle. Cette combinaison d’un caractère bien trempé et d’idées neuves, avec en toile de fond un parcours personnel particulier, résume bien la contribution précieuse qu’Iliyana apporte à la prodigieuse mosaïque du FEIS.

Par ailleurs, il mérite d’être noté que le plan Juncker ne se résume pas au seul FEIS, mais qu’il porte également sur l’environnement réglementaire et la composante consultative. Dès le départ, Iliyana a témoigné d’un vif intérêt pour cette dimension de conseil, car à son poste précédent et dans son fauteuil de vice-Première ministre bulgare, elle avait eu l’occasion de constater toute son importance. C’est ce qui rend sa contribution si précieuse, outre le fait qu’Iliyana est une personne exceptionnelle.

Le FEIS n’est pas une entité juridique distincte, mais un mécanisme de garantie doté d’une structure de gouvernance indépendante. Pour les opérations bancaires, il est intégralement subordonné au Groupe BEI, qui finance tous les investissements. En tant que garant, le FEIS possède en outre une structure de gouvernance allégée et efficace, qui assure la légitimité et la transparence sans retarder la décision finale quant au financement.

1. Comité de pilotage : composé de trois représentants de la Commission et d’un représentant de la BEI, complétés depuis 2018 par un expert sans droit de vote désigné par le Parlement européen. Il procure une vue d’ensemble stratégique et une orientation sur les lignes directrices de la mise en œuvre et il supervise le portefeuille du FEIS. Il n’intervient dans les propositions individuelles que dans des cas exceptionnels.
2. Directeur exécutif et directeur exécutif adjoint : ces deux postes soumis à une approbation politique sont intégrés à la BEI après une désignation par le comité de pilotage et un vote public du Parlement européen. Ils assument la gestion journalière des activités de garantie et rendent compte au comité de pilotage tous les trimestres. Ils ont le droit de vote au comité d’investissement et répondent au FEIS, et non à la Banque européenne d’investissement. Ils ne jouent strictement aucun rôle dans la préparation des projets de la BEI.
3.  Comité d’investissement : organe indépendant composé de huit experts externes et du directeur exécutif, ou en son absence, du directeur exécutif adjoint. Il contrôle l’accès à la garantie publique en ce qui concerne les projets soumis par la BEI. Il arrête ses décisions, qui sont définitives, par un vote à la majorité. Ses membres se prononcent indépendamment de toute orientation de la Commission, de la BEI, du Parlement européen ou d’une quelconque autre instance. Les décisions du comité d’investissement d’approuver l’utilisation de la garantie du FEIS sont publiques. Depuis 2018, la motivation de ces décisions doit être exposée dans une documentation spécifique rendue publique et accessible sur la page du site web de la BEI consacrée au FEIS. ​​​​

Dans les coulisses du FEIS : le comité d’investissement

Wilhelm Molterer

Quand est née l’idée de constituer un comité d’investissement et de lui attribuer cette fonction ?

Cela s’est fait progressivement. Nous nous posions deux questions, dont nous avons finalement discuté également avec le Parlement. La première consistait à savoir si nous adopterions le nom de Fonds européen pour les investissements stratégiques, parce que juridiquement, ce n’est pas un fonds, mais un mécanisme de garantie. Au début, cette décision a suscité une certaine confusion sur les marchés. Les gens interpellaient la BEI : « Voilà, je veux investir dans ce fonds. Où se trouve-t-il ? Quelle est l’entité juridique ? » L’autre interrogation portait sur le choix du nom de « comité d’investissement ». En effet, ce comité ne décide pas des investissements, mais de l’utilisation de la garantie publique. Une autre possibilité aurait été de l’appeler le comité de garantie. En fin de compte, les choses se sont mises en place d’elles-mêmes. Mais les doutes se limitaient à l’appellation. Les principes fondamentaux étaient convenus depuis le tout début.

Au cours du processus législatif, avez-vous pensé à un moment que cela ne marcherait pas ou que cela pourrait revêtir une tout autre forme ?

Cela m’a traversé l’esprit. C’était intéressant. C’était au début des discussions au Parlement. Une proposition législative avait été soumise au Parlement et elle était pratiquement identique à la version qui a fini par être adoptée. Un membre du Parlement a déclaré : « Nous sommes satisfaits, nous voulons le faire, mais nous voulons exercer un contrôle politique. » Au nom de la BEI et de la Commission, nous avons répondu : « Si vous voulez tuer cet instrument dans l’œuf, faites-en un instrument politique. Si vous voulez qu’il réussisse, conservez l’approche basée sur le marché. » Cela a été une grande décision de principe. Finalement, le Parlement européen a accepté que l’initiative soit déterminée par le marché, et non par des objectifs stratégiques. Nous avons néanmoins consenti à mettre en place un tableau de bord pour nous donner une indication claire sur l’additionnalité. Deuxièmement, nous avons convenu de laisser une réelle indépendance au comité d’investissement. Troisièmement, le Parlement a eu le dernier mot dans la désignation du directeur exécutif et du directeur exécutif adjoint.

Une annonce a été publiée pour les deux postes, et 40 à 60 personnes ont postulé pour celui de directeur exécutif, et autant, voire un peu plus pour celui de directeur exécutif adjoint. Pour finir, la Commission et la BEI ont procédé à une présélection, et lorsqu’il n’est resté qu’un candidat pour chaque poste, Iliyana et moi avons été confirmés à une large majorité au Parlement européen.

Quatrièmement, nous nous sommes accordés avec le Parlement pour que le processus soit transparent, en publiant le tableau de bord des projets, et même, depuis 2018, les documents de motivation du comité d’investissement. De plus, depuis 2018, le Parlement a également un observateur au comité de pilotage, l’ancien commissaire européen László Andor.

Comment les membres du comité d’investissement ont-ils été sélectionnés et qui sont-ils ?

Tout d’abord, le règlement prescrivait un équilibre 50/50 entre les sexes. C’est l’un des premiers actes législatifs qui a scellé ce principe au niveau de l’UE. Aux termes de l’annonce, les candidats devaient posséder une expérience du marché. Ils devaient également maîtriser une compréhension approfondie de l’économie européenne du point de vue de plusieurs secteurs. Le règlement imposait par ailleurs une diversité régionale, et pas seulement entre les hommes et les femmes. Au dernier stade, ces collègues ont été sélectionnés par le comité de pilotage, qui était déjà en place à ce moment. C’était en quelque sorte l’organe directeur qui a guidé tout le processus, avec trois membres de la Commission européenne et un membre de la BEI, le vice-président Ambroise Fayolle. Ils se sont chargés de sélectionner les huit membres du comité d’investissement, qui étaient des personnalités originaires de différentes régions, avec différentes expériences du marché, et totalement indépendantes. C’était l’un des principes fondamentaux du processus de sélection du comité de pilotage.

Iliyana Tsanova

Le comité d’investissement a assuré la légitimité et la transparence du processus d’approbation des projets et veillé à ce que le financement public produise réellement les retombées qu’il était censé produire. Il est littéralement le gardien du mécanisme de garantie – qui est financé en dernier ressort grâce aux contribuables européens. Ce comité a joué un rôle d’une extrême importance pour contrôler que le FEIS ne fausse pas le marché, mais exerce en réalité l’effet inverse, puisque nous catalysons les investissements. Il est formé de spécialistes ayant des connaissances et des compétences dans un large éventail de domaines économiques. Ce sont des Européens passionnés, qui ont à cœur de remplir leur mission avec le plus haut niveau d’exigence.

Je suis fière que le FEIS incarne un tel exemple exceptionnel de politique progressive de l’UE, car l’obligation d’équilibre entre les sexes dans l’équipe est exprimée sans ambiguïté dans le règlement. Mais en dehors d’un même nombre d’hommes et de femmes, la diversité s’étend également aux nationalités. Concrètement, la diversité a amélioré le travail du comité d’investissement et rehaussé la qualité de nos discussions. La multiplicité des expériences et des atouts parmi nous, ainsi que des opinions, a été bénéfique.

Chaque fois que j’ai l’occasion de partager mon histoire et mon expérience avec d’autres femmes ou des jeunes filles, je le fais avec plaisir. Il est primordial d’inspirer d’autres femmes – elles ont assurément besoin de voir que leurs capacités sont reconnues, d’être plus ambitieuses et d’avoir moins peur de réaliser leurs rêves.