Der EFSI war ein Meilenstein. Er ist ein wichtiger Bezugspunkt bei der Planung und Umsetzung von Projekten, die von öffentlichem Interesse sind.
Teil 4 der Reihe „Das Erbe des EFSI“
Der Europäische Fonds für strategische Investitionen, kurz EFSI, war ein Gamechanger – für EU-geförderte Konjunkturprogramme und für die Europäische Investitionsbank. ‘In dieser Reihe erzählen wir die Geschichte des EFSI von 2015 bis 2020 und lassen dazu seine Protagonisten zu Wort kommen: den geschäftsführenden Direktor des Fonds, seine Stellvertreterin, Mitglieder des Investitionsausschusses und Menschen in ganz Europa, die vom EFSI profitieren.
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Gemessen an den Vorgaben der EFSI-Verordnung, war der Fonds ein Erfolg. Und auch jetzt, zum Ende seiner Laufzeit, ist er keineswegs ein Auslaufmodell. Allerdings hat sich sein Schwerpunkt verlagert, weil neue Ziele hinzukamen, wie etwa 40 Prozent für Investitionen in den Klimaschutz. Zudem traten andere Formen von Markversagen in den Vordergrund, und auch bei den Investitionsproblemen hat sich das Bild geändert.
Fabio Pammolli, Mitglied des Investitionsausschusses und Professor für Wirtschaft und Management an der Politecnico di Milano
Der EFSI war ein Meilenstein. Er ist ein wichtiger Bezugspunkt bei der Planung und Umsetzung von Projekten, die von öffentlichem Interesse sind. In einer komplexen Finanzarchitektur kombiniert der Fonds die europäische Garantie mit der Erfahrung und dem Marktzugang der Europäischen Investitionsbank. Hinzu kommt ein unabhängiger Investitionsausschuss, dem Expertinnen und Experten aus Praxis und Wissenschaft angehören. Dieses Konzept war sehr erfolgreich, und nun muss sorgfältig bewertet werden, ob es als Muster und Benchmark für die Zukunft taugt. Wir haben auf Marktversagen reagiert und nicht darauf gewartet, dass die Länder oder die Europäische Kommission eingreifen. Damit haben wir eine Grauzone zwischen Märkten und Staaten besetzt. Der größte Beitrag des EFSI ist seine Gesamtarchitektur.
EFSI-Übersicht*
Die Volkswirte der Europäischen Investitionsbank (EIB) haben anhand eines bewährten ökonomischen Modells untersucht, was die Bank mit all ihren Finanzierungen und mit ihren EFSI-Krediten langfristig bewirkt. Ihre Ergebnisse zeigen, dass die Finanzierungen der EIB-Gruppe die Grundlage für langfristiges Wachstum schaffen und nicht nur kurzfristig die Wirtschaft anschieben. Die EFSI-geförderten Investitionen haben eine beträchtliche Wirkung: Schätzungen zufolge werden sie das Bruttoinlandsprodukt der EU bis 2022 um 1,9 Prozent steigern und 1,8 Millionen Arbeitsplätze schaffen, verglichen mit dem Szenario ohne EFSI.
Erwartete Wirkung
Um die Wirkung des EFSI zu messen, mussten die Fachleute der EIB die komplexen Wechselwirkungen mit anderen Wirtschaftsaktivitäten berücksichtigen. Deshalb berechneten sie zusammen mit der Gemeinsamen Forschungsstelle der Europäischen Kommission in Sevilla anhand eines ökonomischen Modells namens RHOMOLO, ob die zunehmend knappen öffentlichen Mittel wirksam verwendet werden.
Die Stärke von RHOMOLO ist, dass das Modell
- die kurzfristige Wirkung auf die Wirtschaftstätigkeit ebenso erfasst wie
- den langfristigen Beitrag zu Produktivität und Wachstum.
Ein Beispiel: Finanziert die EIB mithilfe der EFSI-Garantie eine Straße, kurbelt das in der Bauphase die Wirtschaft an. Doch auch danach gibt es weiter positive Effekte: Die Fahrzeiten verringern sich, und die Transportkosten sinken. Das wiederum steigert die Produktivität und fördert Wachstum und Beschäftigung. Um die Wirkung richtig einzuschätzen, muss all dies erfasst werden
Wilhelm Molterer
Je ehrgeiziger das Ziel, desto höher das Risiko. Aber andererseits: Wenn Sie es erreichen, haben Sie wirklich etwas Großes geleistet! Die Kommission und die EIB-Gruppe können stolz darauf sein, dass sie gemeinsam Verantwortung übernommen haben. Ich erinnere mich an eine Diskussion im Parlament. Ich wurde gefragt, ob wir bei der Garantie über 26 Milliarden Euro einen Teil des Geldes verlieren könnten. Ich sagte: „Das gehört zum Wesen der Garantie. Wenn Sie eine Garantie stellen, müssen Sie bereit sein, Verluste hinzunehmen. Das ist natürlich nicht unsere Absicht, aber es stimmt, dass wir Geld verlieren könnten.“ Die große Mehrheit der Leute im Parlament und bei der Kommission waren an die Welt der Zuschüsse gewöhnt. Wir von der EIB dachten dagegen an Finanzinstrumente. Dies zu kombinieren, war für beide Seiten auch ein gewisser Kulturschock. Präsident Hoyer sprach von einem Paradigmenwechsel für die EU.
Ein weiterer Schlüsselfaktor war die Zusammenarbeit mit nationalen Förderbanken. Um vor Ort erfolgreich zu sein, brauchen wir ihre Kompetenz und Marktkenntnis. Auch waren zunächst nicht alle glücklich über die Beratungskomponente. Die Leute von der Beratungsplattform wollten strenge Voraussetzungen für den Schritt zur Finanzierung. Für alle Beteiligten war es eine steile Lernkurve.
Wo in der Wirtschaft hat der EFSI Ihrer Ansicht nach am meisten bewirkt?
Ich würde es umgekehrt betrachten. Die größte Wirkung sehe ich auf der institutionellen Seite: bei der EIB-Gruppe und bei der Kommission, die das Geld der europäischen Steuerzahler und den EU-Haushalt verwaltet. Wir haben gesehen, dass wir mehr bewirken können, wenn wir die Stärken unserer beiden Einrichtungen bündeln – viel mehr, als wenn wir einfach mit den alten Instrumenten weitermachen.
Die Vorteile sehe ich besonders auf drei Gebieten: Wettbewerbsfähigkeit, Kohäsion und Klimaschutz. Nehmen Sie Forschung, Entwicklung, Innovation (FEI) und den Digitalsektor. Da haben wir mit dem EFSI eine Vielzahl von Projekten finanziert, die unsere Wettbewerbsfähigkeit stärken. Sieht man sich an, wie sich die EFSI-Projekte auf die Mitgliedstaaten verteilen, und vergleicht dies mit dem BIP der Länder, wird auch klar: Die EFSI-Mittel fließen dahin, wo sie hinsollen. Und in puncto Klimaschutz erreichen wir bei den Finanzierungen für Infrastruktur und Innovation das 40-Prozent-Ziel. Wenn das keine gute Antwort ist auf die anfängliche Kritik!
Aber es gibt noch einen dritten Punkt, den ich hervorheben möchte: die Flexibilität. Das Ziel von 40 Prozent für den Klimaschutz wurde 2018 in die Verordnung aufgenommen, als der EFSI schon seit drei Jahren auf vollen Touren lief. Trotzdem haben wir das Ziel erreicht.
Und jetzt, 2020, wo Covid-19 derart die Menschen verunsichert und die Märkte erschüttert, hat die EIB-Gruppe sofort reagiert. Dank der EFSI-Garantie konnten wir so schnell und entschlossen handeln.
Der EFSI-Lenkungsrat
Der Lenkungsrat spielte eine zentrale Rolle bei der Einrichtung des EFSI und in seiner Arbeit. Wilhelm Molterer, der geschäftsführende Direktor des EFSI, und seine Stellvertreterin Iliyana Tsanova danken seinen Mitgliedern, allen voran den Vorsitzenden Kerstin Jorna und Gerassimos Thomas sowie EIB-Vizepräsident Ambroise Fayolle, für ihre Beiträge und Empfehlungen. Ihr herzlicher Dank gilt außerdem den Beschäftigten der Europäischen Investitionsbank und des Europäischen Investitionsfonds sowie dem EFSI-Sekretariat für ihren großartigen Einsatz und ihre Unterstützung.
Iliyana Tsanova
Der EFSI orientiert sich am Markt. Das Geld ist dahin geflossen, wo die Nachfrage am größten war. Die Investitionen in den einzelnen Ländern richten sich nach der jeweiligen Wirtschaftsstruktur, der konjunkturellen Lage und Geschäftsdynamik, der Reife der Kapitalmärkte und des Bankensektors, aber auch dem Unternehmensumfeld. Außerdem kommt es darauf an, wie aktiv die Regierungen auf nationaler und regionaler Ebene mitziehen. Das ist entscheidend, um Investoren für Großprojekte zu gewinnen, etwa den Ausbau der Breitbandinfrastruktur oder den Bau von Sozialwohnungen.
Alle diese Faktoren haben Einfluss auf die Investitionstätigkeit und die Nachfrage nach EFSI-Finanzierungen. Beispielsweise kamen die meisten Vorschläge für FEI-Projekte aus der Privatwirtschaft, von führenden Großunternehmen, aber auch von innovativen Mittelständlern. Ganz vorne unter den Ländern, die schnell EFSI-Gelder für FEI-Projekte erhielten, waren diejenigen mit einer starken Industrie und guten nationalen Förderprogrammen.
Im Energiesektor verteilten sich die Projekte gleichmäßiger auf die gesamte Europäische Union. Aber sie unterschieden sich in ihrer Art: In den westlichen Mitgliedstaaten entfielen fast 75 Prozent auf Investitionen in Energieeffizienz und erneuerbare Energien. In den östlichen Ländern lag der Schwerpunkt auf Stromnetzen und Fernwärme. Dort ging die Initiative oft von der öffentlichen Hand aus, und die Projekte wurden aus nationalen Programmen mitfinanziert.
Wilhelm Molterer
Was waren die Erwartungen in der Politik und Öffentlichkeit an den EFSI?
Anfangs herrschte Skepsis. Die Leute fragten, ob das alles tatsächlich in so kurzer Zeit zu erreichen sei. Zur Erinnerung: Zunächst sollte der EFSI über einen Zeitraum von drei Jahren Investitionen von 315 Milliarden Euro anschieben. Viele bezweifelten, dass dies wirklich zusätzlich möglich war. Eine solche Skepsis ist für mich ganz normal und eine natürliche Reaktion.
Aber schon bald zeigte sich: Die meisten EFSI-Vorschläge kamen aus der Privatwirtschaft. Drei von vier dieser Projekte im Privatsektor entfielen auf Neukunden der EIB-Gruppe. Für uns ein klarer Hinweis, dass wir auf dem richtigen Weg waren.
Eine andere Frage war: Können wir das schnell auf die Straße bringen? Wir konnten! In der Anfangsphase sammelten wir sechs Monate lang die Projektvorschläge. Da hatten wir noch keinen Investitionsausschuss, und die Kommission entschied über den Einsatz der Garantie.
Dieser schnelle Start überzeugte. Er war ein starkes Argument für die Verlängerung des EFSI auf fünf Jahre und die Anhebung des Ziels auf 500 Milliarden Euro bis Ende 2020.
Das Parlament nutzte die Verlängerung, um in der EFSI-Verordnung die Transparenzpflichten und die Bestimmungen zur Zusätzlichkeit nachzuschärfen. Seither muss der Investitionsausschuss die Gründe für seine Beschlüsse veröffentlichen. Außerdem muss die EIB die Bewertungsmatrix veröffentlichen, der die Eckdaten der Zusätzlichkeit zu entnehmen sind.
Die wesentlichen Bedenken waren rasch ausgeräumt. Wir hatten auch eine Vielzahl von EFSI-Evaluierungen, die sehr positiv ausfielen, selbst wenn die gelegentliche Kritik hie und da für eine gewisse Enttäuschung sorgte. Aber das ist normal und überraschte mich nicht. Es spornte uns vielmehr an, die Qualität etwa der Dokumente weiter zu verbessern, für noch mehr Transparenz zu sorgen – damit deutlich wird, welche Kriterien für die Zusätzlichkeit den Beschlüssen des Investitionsausschusses zugrunde liegen. Unsere Arbeit wurde zweimal von der Bank evaluiert, einmal von der Europäischen Kommission und einmal vom Europäischen Rechnungshof. Wir alle – die EIB und die Kommission – haben viel aus diesen Evaluierungen gelernt.
Der Rechnungshof kam in seinem Bericht Anfang 2019 zu dem Schluss, dass „sich der EFSI als wirksames Instrument erwiesen hat, um Finanzmittel zur Unterstützung erheblicher zusätzlicher Investitionen in der EU zu beschaffen“. Er bestätigte weiter: „Mithilfe der EFSI-Unterstützung konnte die EIB das Volumen ihrer risikoreicheren Finanzierungsvorhaben im Vergleich zu 2014 vervierfachen.“ Das bedeutet: viermal so viele Projekte, die zwar riskant sind, aber auch tragfähig und bankfähig.
Iliyana Tsanova
Es gab einige Diskussionen darüber, ob das Programm groß genug oder zu klein ist und ob die Struktur passt. Wir spürten auch viel Skepsis im Markt, ob das so funktionieren wird. Ich war überzeugt, dass wir die Risiken mindern müssen, um Investitionen anzukurbeln, und dass der EFSI das leisten kann. Die Frage war: „Setzen wir das Konzept richtig um, sodass wir unsere Ziele erreichen und auch wirklich die richtigen Projekte fördern?“ Darin lag das größte Risiko. Am meisten beschäftigte mich, wie wir mit den öffentlichen Geldern möglichst viel bewirken.
Die Kohäsion wurde zwar erst 2018 als eigenes Förderkriterium für den EFSI aufgenommen, aber 40 Prozent der EIB-Projekte kommen direkt Kohäsionsregionen zugute.
Iliyana Tsanova
Die öffentliche Unterstützung aus dem EU-Haushalt war der SchlüsseI. Damit konnten wir nachhaltig Risikokapital in der gesamten Europäischen Union bereitstellen, als sie unter konjunkturbedingten und strukturellen Investitionslücken litt. Viele Projekte, die Arbeitsplätze geschaffen und die EU wettbewerbsfähiger gemacht haben, hätten wir ohne den EFSI nicht finanzieren können. Gemessen an der Größe ihrer Volkswirtschaften, haben vor allem diejenigen Länder von EFSI-Finanzierungen profitiert, die am stärksten von der Finanzkrise betroffen waren, wie Griechenland, Italien, Portugal und Spanien.
Gibt es Sektoren, in denen der EFSI überraschend viel bewirkt hat?
Die Innovationsfinanzierung in Europa hat viel Schub bekommen und ist dadurch ein gutes Stück vorangekommen. Der Blick auf unser Portfolio zeigt, dass ein Drittel der Projekte unter Forschung und Innovation fallen. Wir haben die Kapazität des Europäischen Investitionsfonds verdreifacht. Er hat eine wichtige Katalysatorfunktion für die Risikokapitalmärkte in Europa. Bei der EIB haben wir neue Produkte für wachstumsstarke, innovative Unternehmen in Europa entwickelt, etwa in den Bereichen Life Science, Robotik oder künstliche Intelligenz. Damit sorgen wir dafür, dass Europa im Zeitalter der Digitalisierung und Innovation vorne mitspielt.
Das zweite große Plus sehen wir bei den kleinen und mittleren Unternehmen, dem Rückgrat der EU-Wirtschaft. Durch ein breites Angebot von Garantien kommen diese Firmen jetzt an Kredite zu günstigeren Konditionen, etwa weniger strengen Besicherungsanforderungen oder niedrigeren Zinsen. In manchen Ländern mit einem kleineren Bankensystem hat das den Markt verändert.
Und drittens würde ich das Klima nennen. Da haben wir mit dem EFSI sektorübergreifend viel bewirkt: im Verkehr, in der Energiewirtschaft, im verarbeitenden Gewerbe oder auch in FEI. Unsere Projekte gehen die Herausforderungen des Klimawandels frontal an.
Diese Investitionen sorgen dafür, dass Europa im Zeitalter der Digitalisierung und Innovation vorne mitspielt.
Hinter den Kulissen des EFSI: Im Kampf gegen Covid-19
Der EFSI hat gezeigt, welches Potenzial der Einsatz öffentlicher Gelder über Kredite und Garantien birgt, als Ergänzung zu direkten Zuschüssen. Aber der Fonds bietet auch eine Blaupause für die Krisenbekämpfung. Seine Rolle bei der Antwort der EIB auf Covid-19 ist ein gutes Beispiel.
Als das Virus zuschlug, schnürten die Europäische Kommission, EU-Länder und europäische Einrichtungen binnen Kurzem ein gewaltiges Rettungspaket für pandemiegeschädigte Unternehmen. Der EFSI war da schon aktiv und stellte Hunderte Millionen für Projekte im Kampf gegen Covid-19 bereit.
Im Mai 2020 vergab die EIB mit der EFSI-Garantie einen Kredit über 50 Millionen Euro an Pluristem. Mit dem Geld finanziert das deutsch-israelische Unternehmen klinische Studien zur Infektionsbehandlung mit Plazentazellen. Im Juni folgten 100 Millionen Euro für das Covid-19-Impfstoffprogramm der deutschen Firma BioNTech, ebenfalls mit Absicherung durch die EFSI-Garantie.
„Am EFSI sehen wir, was sich mit knappen Mitteln erreichen lässt, wenn wir öffentliche und private Kräfte bündeln“, so Wilhelm Molterer. „Diese Erfahrung wird angesichts dessen, was vor uns liegt, noch an Bedeutung gewinnen.“
Zum Beispiel im Klimaschutz. Trotz Corona wird der EFSI auch hier seine Ziele übererfüllen. Nach der Verlängerung und Aufstockung im Jahr 2017 übertraf der EFSI sein neues Investitionsziel von 500 Milliarden Euro sechs Monate früher als geplant – und reagierte gleichzeitig auf die Folgen von Covid-19 für die europäische Wirtschaft.
Iliyana Tsanova: „Ich war begeistert, wie schnell wir es schafften, unsere Strategie in der Krise anzupassen. Es gelang uns, rasch Liquidität für Unternehmen bereitzustellen, die in die Klemme gerieten – und andere zu fördern, die an Medikamenten und Impfstoffen gegen Covid-19 arbeiten. Flexibilität ist der Schlüssel zum Erfolg.“
Am EFSI sehen wir, was sich mit knappen Mitteln erreichen lässt, wenn wir öffentliche und private Kräfte bündeln.
In Zeiten knapper Kassen muss die öffentliche Hand aus jedem Euro mehr herausholen. Wie das geht, hat der EFSI eindrucksvoll gezeigt. „Die Erfahrungen daraus werden sich für die Zukunft als hilfreich erweisen“, ist Molterer überzeugt.
Vor Corona hätte Molterer mit der Zukunft wohl vor allem die Investitionen im Rahmen des europäischen Grünen Deals und von InvestEU gemeint, dem Nachfolger des EFSI. Aber dann kam das Virus, und der EFSI musste zeigen, wie er Europas Wirtschaft im Abwehrkampf helfen kann.
Der EFSI hat die Art und Weise verändert, wie wir öffentliche Gelder einsetzen.
An den Covid-19-Soforthilfen lässt sich erkennen, wie gut durchdacht die Struktur und Governance des EFSI ist und wie passgenau die Finanzierungen mittlerweile sind. Mit am besten können dies die Leute beurteilen, die im Investitionsausschuss sitzen und darauf achten, dass die vorgeschlagenen Projekte den Kriterien für die EFSI-Garantie entsprechen.
Ein Mitglied des Ausschusses, der ehemalige ungarische Ministerpräsident Gordon Bajnai – heute beim Investmentberater Campbell Lutyens für den Bereich Global Infrastructure zuständig – vergleicht die Coronakrise mit einem Tsunami: „Wer die erste Welle überlebt, hat eine Chance, wieder auf die Beine zu kommen. Wenn aber die Industrie zusammenbricht, kann es Jahrzehnte dauern, die Produktion wiederaufzubauen – oder sie entsteht woanders neu, nicht in Europa.“
Deshalb war die schnelle EFSI-Antwort in der Pandemie entscheidend. Bajnai, der seinerzeit Ungarn durch die Finanzkrise führte, hat gelernt: „In der Krise sind Soforthilfen dreimal so wertvoll wie Gelder, die später fließen.“
*This report is published before the final meeting of the EFSI Investment Committee in December 2020. Therefore the final amount of investment supported is expected to exceed the one disclosed here.
