Das Erbe des EFSI: Was wir gelernt haben

Dalia Dubovske, Mitglied des Investitionsausschusses, unabhängige PPP-Expertin und Beraterin für die Projektentwicklung

Der Begriff der Zusätzlichkeit war am Anfang etwas unklar und wurde ausführlich erörtert. Wir haben mehrmals gegen Projekte entschieden, weil die Zusätzlichkeit nicht ausreichend belegt war. Natürlich haben wir auch die sozialen und wirtschaftlichen Vorteile geprüft und diskutiert, ob der Einsatz der EFSI-Garantie angemessen ist. Wir haben auch weitere Informationen angefordert. In diesen fünf Jahren haben wir viel Arbeit in eine passende Vorlage für die Projektvorstellung gesteckt, die einen effizienten Informationsaustausch zwischen den Projektmanagern der EIB und den Ausschussmitgliedern ermöglicht. Die Leute von der EIB hatten das ganze Hintergrundwissen. Wir waren dann der letzte Schritt. Manchmal waren die Informationen, die wir erhielten, zu allgemein, und wir brauchten mehr Details, um unsere Entscheidung zu rechtfertigen. Also stellten wir Fragen, die für uns relevant waren. Die Kreditreferenten der EIB bekamen dadurch einen anderen Blickwinkel und eine neue Sicht auf die Dinge.

Die Arbeit im Investitionsausschuss hat meinen Idealismus in Bezug auf Europa gestärkt. Ich habe gelernt, bei Meinungsverschiedenheiten in Kernfragen konstruktiv zu bleiben, und ich stehe hinter der Idee starker nationaler Fördereinrichtungen, um Marktlücken zu schließen. Von dieser besonderen Erfahrung werde ich auch in meiner weiteren Laufbahn zehren.

Andreja Kodrin, Mitglied des Investitionsausschusses und CEO von Quintaum, Slowenien

Die Governance-Struktur mag ungewöhnlich erscheinen, weil sie nicht der eines typischen Fonds entspricht. Aber sie wurde mit Bedacht gewählt, vor allem, weil sie eine Brücke schlägt zwischen den Regeln der Europäischen Kommission und der Arbeitsweise der Europäischen Investitionsbank als Finanzinstitut. Als Mitglieder des Investitionsausschusses haben wir in diese Struktur unsere Unabhängigkeit und unsere agile Sicht auf die Begründung und Zusätzlichkeit der Investition eingebracht. Dabei war unser oberstes Ziel immer, den Nutzen für die Menschen in der EU zu maximieren, die ja letztlich hinter den Steuergeldern stehen. Am Ende haben wir mit unserer Diversität eine eigentlich institutionelle Struktur um Unabhängigkeit und Marktorientierung bereichert.

Der EFSI war von Anfang an klug konzipiert, hat sich aber durch die Stellungnahmen und Fragen des Investitionsausschusses auch weiterentwickelt. Dank des breiten Wissensschatzes im Ausschuss erhielten wir Einblick in die verschiedenen Facetten jedes Projekts. Ich persönlich konnte meine Kenntnisse aus der Unternehmensfinanzierung und der Arbeitsweise von Risikokapital- und Private-Equity-Fonds in die Projekte einbringen, die die Wettbewerbsfähigkeit und die Klimaresilienz stärken sollen. Bei der Entscheidung über ein Projekt hatte ich immer die Bürgerinnen und Bürger der EU vor Augen, etwa die alleinerziehende berufstätige Mutter irgendwo in der EU, die versucht, Arbeit und Kinder unter einen Hut zu bringen. Als Steuerzahlerin trägt sie letztlich dazu bei, die Garantie für all diese Investitionen zu finanzieren. Beim EFSI geht es nicht nur um eine wettbewerbsfähigere Wirtschaft. Es geht auch darum, wie Projekte das Leben für die Menschen in der EU erleichtern können. Wenn wir die Menschen aus den Augen verlieren, manövrieren wir uns in eine neue Blase – weit weg von denen, für die die Projekte eigentlich gedacht sind.

Manfred Schepers, Mitglied des Investitionsausschusses und Aufsichtsratsmitglied der Nederlandse Waterschapsbank

Durch meine Erfahrung mit Entwicklungsbanken lag mein Schwerpunkt auf der Zusätzlichkeit und der Fragestellung, ob eine Investition wirklich die EFSI-Unterstützung braucht oder ob sie nicht vielleicht vom Privatsektor gestemmt werden kann. Ich glaube, da bewegen wir uns immer noch in einer ziemlichen Grauzone. Ausschlaggebend ist der Preis des Kapitals, denn es gibt für alles einen Preis. Bei einem Instrument wie diesem stellt sich an einem bestimmten Punkt die Frage – und hier geht es eher um die volkswirtschaftliche Abwägung zwischen öffentlicher und privater Finanzierung –, ob öffentliche Gelder nicht den Privatsektor verdrängen, statt Lücken zu schließen. Das ist die entscheidende Frage.

Einige Projekte wurden heftig diskutiert, weil die Meinungen auseinandergingen, und es gab Debatten über verschiedene Aspekte der Zusätzlichkeit. Aber genau das war ja unsere Aufgabe. Es gab keine einfache Formel für uns. Zusätzlichkeit ist ein qualitatives Kriterium, das von den Ausschussmitgliedern manchmal subjektiv interpretiert wurde. Doch das Kriterium musste klar sein, und da konnten wir uns auf unsere Erfahrung und unser Fachwissen stützen. Dass wir alle aus unterschiedlichen Bereichen kamen – Infrastrukturinvestitionen, Forschung und Entwicklung oder Entwicklungsbanken – und unterschiedliche Sektorerfahrungen oder Marktkenntnisse mitbrachten, war eine wichtige Hilfe.

Thierry Deau, Mitglied des Investitionsausschusses sowie Gründer und CEO von Meridiam, Paris

Wir haben uns sehr stark auf die Zusätzlichkeit konzentriert. Allen Mitgliedern des Investitionsausschusses war klar, dass wir gute Gründe brauchen, wenn wir Steuergelder einsetzen. Wir stützten uns auf die Säulenbewertung in den vorgelegten Unterlagen, brachten aber alle unsere persönliche Sektorerfahrung ein. Natürlich hatten wir in einigen Punkten einen erweiterten Blickwinkel auf die Analysen der EIB. Beispielsweise ist der Begriff Marktversagen einerseits recht gut definiert, aber andererseits auch unscharf. Wir haben für eine disziplinierte, einheitliche Bewertung der Zusätzlichkeit gesorgt. Neben dem großen Thema Klima und Klimawende waren wir uns alle einig, dass es beim Wirtschaftswachstum nicht nur um Arbeitsplätze geht. Der Zugang zu sozialen Dienstleistungen war genauso wichtig wie das Thema Forschung und Entwicklung (FuE). Letzteres war uns allen ein Anliegen, weil da in Europa ein echtes Marktversagen vorliegt. Wir haben versucht sicherzustellen, dass jedes Projekt wirklich etwas bewirkt.

Zum Thema Zusätzlichkeit haben wir zwei Debatten geführt, die erste mit den Leuten der EIB. Ihre Vorstellung von Zusätzlichkeit war zunächst: Wenn etwas der Verordnung entspricht, dann ist es zusätzlich, und wir machen weiter. Die zweite Debatte war eine interne, um herauszufinden, was wir für wichtig hielten, und um die Wirkung richtig zu bewerten. Ich glaube, nach den ersten anderthalb Jahren fanden wir einen echten Konsens darüber.

Aus professioneller Sicht waren diese Gespräche für mich sehr bereichernd. Ich habe mehr über Sektoren erfahren, mit denen ich nicht unbedingt jeden Tag zu tun habe. Ich bin im Investmentgeschäft tätig und kenne die EIB jetzt seit 30 Jahren. Aber durch Dinge, die für die Bank neu waren – KMU zum Beispiel – habe ich einen besseren Überblick darüber bekommen, wie Finanzprodukte in der EU über Finanzintermediäre und KMU ihren Weg durch die Wirtschaft finden. Das ist schon faszinierend. Ich habe jetzt ein besseres Verständnis für die Wirksamkeit von EU-Instrumenten. Das kann von außen ein wenig kompliziert aussehen, ist es aber gar nicht.

Für mich war das eine wahrhaft europäische Erfahrung. Es war schön zu erleben, wie sich zehn Ausschussmitglieder aus verschiedenen EU-Ländern darauf verständigen können, was für ein Konjunkturprogramm und den Einsatz dieses Instruments wichtig ist. Europa wird oft belächelt, aber wenn es darum geht, konkret etwas zu tun, dann können wir sehr effizient sein. Das hat mich darin bestärkt, dass wir wohl mehr Europa brauchen. Und dass Europa konkreter werden muss.

Dalia Dubovske, Investitionsausschuss

Der EFSI war nicht einfach ein weiterer Geldtopf. Er war verbunden mit der Forderung nach breiten Strukturreformen und wurde von der Europäischen Plattform für Investitionsberatung flankiert. Bei einem neuen Konjunkturprogramm muss man verstehen, wie es wirkt und umgesetzt wird – auch von wem –, und was dazu nötig ist. Die Verantwortlichen müssen vorausdenken und überlegen, wie Operationen durchgeführt werden sollten oder wie nicht, und welche Maßnahmen sie planen. Wenn die politische Entscheidung ungenau ist, kann die Realität nachher anders aussehen als die Planung.

Gordon Bajnai, Mitglied des Investitionsausschusses, ehemaliger ungarischer Ministerpräsident und Leiter Global Infrastructure bei Campbell Lutyens

Der EFSI ist ein bisher einmaliges Experiment – eine Kombination aus öffentlichem Konjunkturprogramm und privater Finanzierung, die mit einer erheblichen Multiplikatorwirkung verbunden ist. Der EFSI zeigt, wie man öffentliche Ziele am besten mit privaten Mitteln und Interessen verbindet. Er ist die Antwort auf die Frage: Wie lassen sich private Mittel für das Gemeinwohl mobilisieren?

Der EFSI wurde zu einem historischen Zeitpunkt für Europa konzipiert, als die Juncker-Kommission nach einem Plan suchte, um die Krise zu überwinden. Doch dann wandelte er sich: Aus einem Krisenplan und Konjunkturprogramm wurde ein Instrument der Wirtschaftsentwicklung mit den Schwerpunkten umweltfreundlicheres Europa, grüne Infrastruktur, Forschung und Innovation sowie kleine und mittlere Unternehmen (KMU). Hinzu kam ein übergeordnetes Kohäsionsziel. So entwickelte sich der EFSI zu einem Instrument der Wirtschaftspolitik. Durch Covid-19 kehrt er nun vielleicht zu seinen Wurzeln zurück. Europa braucht jetzt ein klassisches Konjunkturprogramm, und es ist gut, dass wir hier bereits über ein erprobtes Instrument verfügen.

Der Investitionsausschuss hat dafür zu sorgen, dass die Gemeinwohlziele bei jedem Projekt berücksichtigt und umgesetzt werden – und dass sie mit den Marktinteressen des Privatsektors in Einklang stehen. Der Ausschuss ist ein unabhängiges Organ, ohne die bürokratischen oder verwaltungstechnischen Beschränkungen einer EU-Einrichtung wie der EIB. Aber er orientiert sich auch nicht an den Gewinnzielen des Privatsektors.

Wie erreichen wir, dass die Gemeinwohlziele die Mobilisierung privater Mittel nicht ausbremsen? Durch das richtige Gleichgewicht. Wir waren als unabhängiger Ausschuss nicht Teil der Bank, hatten aber den Auftrag, stets die Gemeinwohlziele zu vertreten.

Die Zusätzlichkeit war eines der wichtigsten und meistdiskutierten Themen im Ausschuss. Es ist nicht leicht für die EIB, den Grundsatz der Zusätzlichkeit und eine optimale Mobilisierung privater Mittel unter einen Hut zu bringen, also das Gemeinwohlziel mit so wenig öffentlichen Mitteln wie möglich zu erreichen. Ich würde nicht behaupten, dass wir immer das bestmögliche Ergebnis erzielt haben. Aber insgesamt glaube ich, dass die Richtung stimmte.

Gordon Bajnai, Investitionsausschuss

Es war fast wie ein psychologisches oder soziologisches Experiment. Acht unabhängige Fachleute mit unterschiedlichem Hintergrund, die sich nie zuvor begegnet sind und aus verschiedenen Teilen Europas kommen, erhalten den Auftrag, eine komplexe Aufgabe zu erfüllen, die einem höheren Ziel dient. Und das über mehrere Jahre. Wie lernen sie, im Sinne dieses Auftrags zusammenzuarbeiten? Dieser Ansatz lässt einen wieder daran glauben, dass die Menschen bereit sind, sich in den Dienst einer guten Sache zu stellen, und über den Tellerrand hinausblicken können.

Professionell betrachtet habe ich erlebt, wie europäische Investitionspolitik in bestimmten Bereichen – KMU, Infrastruktur und F&E – in der Praxis funktioniert. Dadurch habe ich einen sehr guten Eindruck davon bekommen, wohin sich Europa bewegt, aber auch, wo die Probleme liegen. Und ich habe jede Minute dieser Erfahrung genossen.

Ich habe sowohl privat als auch beruflich immer gern Aufgaben übernommen, die größer waren als ich, die nicht nur mich selbst betrafen. Diese Einstellung hatten wir alle im Investitionsausschuss. Wir haben an Zielen gearbeitet, die weit über unsere eigenen Interessen oder Lebenswelt hinausgingen. Ich fühle mich geehrt, dass ich dabei sein durfte.

Vicky Kefalas, Mitglied des Investitionsausschusses und verantwortlich für Investitions- und Entwicklungsprojekte bei Consolidated Contractors Company, Athen, Griechenland

Die Bank und die EU haben in puncto Sorgfalt für ein tadelloses Umfeld gesorgt und auch auf Inklusion und Diversität geachtet. Das war vorbildlich, wie alles, was die Bank im Zusammenhang mit dem EFSI tat. Es wurde nicht nur viel Mühe in alles gesteckt, es herrschte auch eine Atmosphäre, die Diskussionen erleichterte. Außerdem war die nötige Offenheit vorhanden, um Bereiche mit Verbesserungspotenzial auszuloten.

Im Laufe der Zeit hat sich beim EFSI viel verändert. Das Antragsformular etwa sieht heute völlig anders aus als noch im Dezember 2015. Dies ist dem Beitrag [des Investitionsausschusses] zu verdanken und der Bereitschaft der Bank, zuzuhören und Dinge zu verbessern. Es herrschte eine sehr gute Atmosphäre, die die Zusammenarbeit förderte. Willi Molterer hatte dabei eine wichtige Katalysatorfunktion. Er hat sich leidenschaftlich für den EFSI eingesetzt, die Meinungen der Mitglieder respektiert und ein Forum für Diskussionen geschaffen. Auch das Sekretariat hat hervorragende Arbeit geleistet. Der EFSI ist insgesamt ein sehr gut funktionierender Mechanismus. Ich sehe die Einladung in den Investitionsausschuss als eine berufliche Auszeichnung und war von Beginn an dabei: von Dezember 2015 bis zum Ende des verlängerten Mandats.

In dieser Zeit lernte ich aus erster Hand aktuelle Investitionsvorhaben in verschiedenen Ländern und Sektoren der EU kennen und erfuhr, in was die Unternehmen investieren, auch in wirtschaftlich schwierigen Zeiten. Ich hatte Zugang zu den Hintergrundinformationen der Bank, zu ihrem Risikoausblick und zur Compliance und Nachhaltigkeit. Außerdem gab es in fast jeder Sitzung Präsentationen von hochkarätigen Referenten aus der Bank, morgens zu Beginn und während der Mittagspause. Referenten waren zum Beispiel die Chefökonomin Debora Revoltella, der Leiter Compliance, oft der Präsident und die Mitglieder des Lenkungsausschusses. Dadurch entstand eine sehr offene Atmosphäre.

Mich persönlich hat die Arbeit sehr erfüllt. Ich konnte in einer für Europa so kritischen Zeit mithelfen, Hunderte von Projekten auf den Weg zu bringen und Arbeitsplätze zu schaffen. Viele Menschen haben jetzt eine Heizung, und viele KMU haben Kredite erhalten. Diese Wirkung des EFSI wird lange anhalten, weil wir einen echten strukturellen Beitrag geleistet haben. So hat der EFSI etwa ein großes Finanzierungspaket für 14 Regionalflughäfen in Griechenland unterstützt – das ist enorm für Griechenland. Für mich ist das ist die größte Genugtuung.

Was wir noch gelernt haben ...

Die Gründe für eine EFSI-Unterstützung darzulegen, d. h. Marktversagen und/oder suboptimale Investitionsbedingungen

Fabio Pammolli, Mitglied des Investitionsausschusses

Zusätzlichkeit lässt sich nicht einfach in deterministische Algorithmen einbetten. Ich sehe nicht, wie wir mit irgendwelchen anderen einfachen Lösungen mehr hätten erreichen können, als mit den von uns verwendeten Methoden. Um Zusätzlichkeit zu bewerten, muss man Expertenwissen mit Datenanalysen und evidenzbasierten Analysen kombinieren. Die Berufung von unabhängigen Experten in den Investitionsausschuss ist daher eine sehr kluge Herangehensweise. Die Wahrscheinlichkeit falsch positiver Ergebnisse im Investitionsausschuss war relativ gering. Das lag an der qualitativ guten Arbeit der Dienststellen der Bank, die unseren Rat von Anfang an berücksichtigten. Sie änderten sogar die Art und Weise, wie sie ihre Informationen beschafften und ihre Dossiers präsentierten.

Geografische Konzentration

Nieves Rodriguez Varela, Mitglied des Investitionsausschusses und unabhängige Projektberaterin

Wir kamen zwar alle aus verschiedenen Ländern, aber das Land des Projekts war bei unserer Entscheidung über die Garantie nie ein Thema. Wir haben hier keine nationale Perspektive eingenommen. Was zählte, war das Projekt, nicht das Land. Ich würde mir noch zusätzliche Kriterien wünschen, denn einige Länder profitieren eindeutig stärker als andere – und das sind nicht immer die, die die Hilfe am meisten brauchen. Wer am weitesten entwickelt ist, kommt auch eher an die Garantie. Wenn das eigentliche Ziel darin besteht, Europa als Ganzes voranzubringen, dann sollten wir uns auf diejenigen Länder konzentrieren, die die Garantie und die Mittel am dringendsten benötigen. Das wäre kein Problem, wenn Europa die Rahmenbedingungen in diesen Ländern angleichen und die Verwendung der Mittel überwachen könnte.