Das Erbe des EFSI: Die drängenden Themen

Als Finanzierungssäule der Investitionsoffensive für Europa sollte der Europäische Fonds für strategische Investitionen drei drängende Probleme angehen: Investitionshemmnisse, Kapazitätsengpässe und schwache Investitionen. Die Investitionsoffensive geht auf eine Idee der Europäischen Kommission und der Europäischen Investitionsbank aus dem Jahr 2014 zurück und wurde schon im Sommer 2015 für einen Zeitraum von fünf Jahren in die Tat umgesetzt.

Der Hintergrund: In Europa war die Investitionstätigkeit infolge der Finanz- und Wirtschaftskrise von 2008 viel zu schwach. Der Kontinent fiel bei der Wettbewerbsfähigkeit gegenüber anderen Teilen der Welt immer weiter zurück. Was waren die Ursachen dafür? Eine Kreditklemme im Privatsektor (trotz reichlicher Liquidität), ein zersplittertes Bankensystem, unterentwickelte Kapitalmärkte und beunruhigend knappe öffentliche Kassen. Hinzu kamen nichtfinanzielle Investitionshemmnisse.

Als Finanzierungssäule der Investitionsoffensive für Europa ermöglicht es der EFSI der Europäischen Investitionsbank-Gruppe, mehr Risiken als in ihrem üblichen Geschäft zu schultern. Dabei müssen die Projekte aber immer auch wirtschaftlich tragfähig sein. Als öffentliches Instrument soll der EFSI außerdem Marktversagen korrigieren und suboptimale Investitionsbedingungen beheben.

Dem EFSI wurden drei Ziele mitgegeben: Er sollte einen Zusatznutzen bringen, er sollte Kapital mobilisieren und er sollte greifbare Wirkung erzielen. Ob die EFSI-Garantie genutzt werden darf, wird für jedes einzelne Projekt anhand dieser drei Kriterien entschieden. Dabei bleibt die EIB-Gruppe Darlehensgeber, und die EIB nimmt alle damit zusammenhängenden Aufgaben wahr (wie Projektprüfung, Mittelbeschaffung, Risikomanagement, rechtliche und vertragliche Anforderungen an den Kunden, Überwachung, Governance). Aufseiten des EFSI (als Garantiegeber) muss nur die wichtige Entscheidung getroffen werden, ob ein Projekt nach den EFSI-Förderkriterien für die EU-Garantie infrage kommt. Auf diese Weise bleibt das Verfahren schlank und effizient.

Die EIB-Gruppe hat detaillierte Berichtspflichten gegenüber der Europäischen Kommission (die die Garantie stellt) und dem Europäischen Parlament (das die EFSI-Verordnung erlässt).

Wilhelm Molterer, Managing Director 

Here’s how I would describe EFSI to someone who knew nothing about it. You have two big machines. One is called the EIB Group. The other is the EU budget. As long as the two machines are running in parallel and not interconnected, their efficiency is no more than acceptable. But if you put the strength of these machines together, you are not just doubling the effort—you are making three to five times more out of what you put in. EFSI has an even higher level of multiplication. If you have a budget guarantee of €1, you make €15 in terms of the investment volume supported in the real economy. That is the real story.

Als der EFSI anfing, war das Problem nicht mangelnde Liquidität. Die Europäische Zentralbank leistete hervorragende Arbeit bei der Stabilisierung der Märkte, und die Banken hatten ausreichende Liquidität. Der Knackpunkt war aber, dass sie nur begrenzt Risiken übernehmen konnten. Um den Wirtschaftsmotor in der Europäischen Union wieder zu zünden, musste man den Banken einen Teil des Risikos abnehmen, damit der öffentliche ebenso wie der private Sektor erneut investieren konnten. Was wir damals anboten, war eine Art Versicherung. Es ging dabei nicht nur um die Stabilisierung der Wirtschaft, sondern auch um die Rückkehr zu wachstumsfördernden Investitionen. Das war der Schlüssel: Wir mussten die Märkte mit dem versorgen, was sie wirklich brauchten, und das war nicht Liquidität, sondern Risikoentlastung. Deshalb führten wir auch relativ schnell neue Produkte ein. In der EIB gab es bis dahin keine Instrumente, um Risiken gemeinsam zu schultern, zumindest nicht in diesem Umfang. Mit Quasi-Eigenkapital (in Form unseres Venture-Debt-Produkts) unterstützen wir innovative und wachstumsstarke Unternehmen. Das hatte es vor dem EFSI bei der EIB nicht gegeben. Während der EIF dank der Garantie seine Feuerkraft erhöhen und deutlich mehr tun konnte als vorher, ging es bei der EIB darum, Dinge anders zu machen. Alles drehte sich darum, mehr Risiken zu übernehmen und den Unternehmen und dem Markt einen Zusatznutzen zu bringen. Das ist die ganze Story.

Ursprünglich dachten wir ja, der EFSI würde hauptsächlich im öffentlichen Sektor genutzt. Aber wir sollten uns täuschen. Die Unternehmen klopften bei uns an und sagten: „Wir wollen in der Schlange ganz vorne stehen.“ Man hätte ja meinen können, dass gerade solche Betriebe als riskant gelten, die von der EIB einen EFSI-Kredit erhalten. Binnen weniger Monate zeigte sich aber, dass es genau anders herum war. Die Unternehmen erkannten, dass die Märkte ganz anders reagierten, nämlich nach dem Motto: „Wenn ihr einen EIB-Kredit mit EFSI-Garantie habt, müsst ihr besonders innovativ sein. Ihr seid interessant, weil ihr nach vorne und nicht nach hinten schaut.“ Da wussten wir: Wir waren auf dem richtigen Weg. Letztlich haben wir bewiesen, dass es am Markt eine Nachfrage gab.

Mit dem EFSI betraten wir Neuland. Etwas Vergleichbares hatte es vorher nicht gegeben. Eine gewisse Orientierung bot InnovFin, weil auch bei diesem Förderprogramm Finanzinstrumente mit dem EU-Haushalt kombiniert wurden. Aber InnovFin war eng fokussiert. Der EFSI ist viel breiter und spricht den tatsächlichen Bedarf am Markt an. Da standen an allererster Stelle die kleinen und mittleren Unternehmen (KMU). Damals gab es in einigen Ländern eine regelrechte Kreditklemme, und KMU kamen einfach nicht an Finanzierungen. Der zweite Schwerpunkt lag auf Innovation, Forschung und Entwicklung. An dritter Stelle kam die Infrastruktur – in einigen Regionen der Europäischen Union immer noch ein entscheidender Hebel, um die Wirtschaft zu stärken. Und schließlich, ganz wichtig: Klima und Umwelt.

Iliyana Tsanova, stellvertretende geschäftsführende Direktorin

Ich sehe vier Punkte, die den EFSI auszeichnen und sein Erbe ausmachen. Der EFSI war die erste Flaggschiff-Initiative der Europäischen Kommission mit einer solchen Dimension und mit einer solchen Wirkung. Er fand große Resonanz in der Öffentlichkeit und war eine im wahrsten Sinne gesamteuropäische Antwort auf die massiven wirtschaftlichen und sozialen Herausforderungen der EU. Zweitens hat der EFSI den Einsatz öffentlicher Mittel revolutioniert. Anstatt sie als Zuschüsse zu verteilen, hat er öffentliche Gelder eingesetzt, um zusätzliches Kapital zu mobilisieren und Investitionen anzuschieben. Das ist ein Paradigmenwechsel, der unumkehrbar ist. Drittens hat der EFSI klar gezeigt, dass ein Konjunkturpaket durchaus mit Nachhaltigkeitszielen in Einklang stehen kann. Schließlich wurde der EFSI sehr schnell in der Realwirtschaft eingesetzt. Dank seiner effizienten Leitungs- und Kontrollstruktur, den einfachen Verwaltungsregeln und den klaren Zielen in der Gesetzgebung wurde unnötige Bürokratie vermieden.

Wilhelm Molterer

Iliyana ist eine starke Persönlichkeit. Es macht Spaß, mit ihr zusammenzuarbeiten. Sie setzt die Messlatte sehr hoch und verlangt sehr viel von sich. Sie hat außerdem frische Ideen mitgebracht, weil sie von der EBWE kommt. Die EBWE ist ebenfalls ein internationales Finanzinstitut, aber mit einer völlig anderen Kultur und Geschichte. Und weil sie aus Bulgarien kommt, hat sie ein starkes Gespür dafür, was diese Region braucht. Genau diese Kombination von starker Persönlichkeit, frischen Ideen und persönlichem Hintergrund zeichnet den Beitrag Iliyanas zum EFSI aus.

Außerdem besteht der Juncker-Plan ja nicht nur aus dem EFSI. Seine weiteren Komponenten sind das regulatorische Umfeld und die Beratung. Iliyana hatte von Anfang an großes Interesse an der Beratung, weil sie von der EBWE und von ihrem früheren Amt als stellvertretende Ministerpräsidentin Bulgariens genau wusste, wie wichtig Beratung ist. Das macht ihren Beitrag so wertvoll, ganz abgesehen davon natürlich, dass sie ein wunderbarer Mensch ist.

Der EFSI hat keine eigene Rechtspersönlichkeit. Er ist eine Garantiefazilität mit einer unabhängigen Leitungs- und Kontrollstruktur. Für die Bankgeschäfte verlässt sich der EFSI voll auf die EIB-Gruppe als Geldgeberin der Projekte. Der EFSI als Garantiegeber hat eine schlanke und effiziente Leitungs- und Kontrollstruktur. Diese gewährleistet Legitimität und Transparenz, ohne die Finanzierungsentscheidungen zu verzögern.

1. Der Lenkungsrat. Er besteht aus drei Vertretern der Kommission, einem Vertreter der EIB sowie, seit 2018, einem nicht stimmberechtigten Sachverständigen, der vom Europäischen Parlament benannt wird. Er legt die strategische Ausrichtung des Fonds fest, gibt Orientierungshilfen für die Durchführung und überwacht das EFSI-Portfolio. An einzelnen Vorschlägen ist er nur in Ausnahmefällen beteiligt.
2. Geschäftsführender Direktor und stellvertretender geschäftsführender Direktor. Die beiden politisch abgesegneten Ämter innerhalb der EIB werden nach Benennung durch den Lenkungsrat und öffentlicher Bestätigung durch das Europäische Parlament besetzt. Die Amtsinhaber sind für das Tagesgeschäft des Garantiegebers zuständig und erstatten dem Lenkungsrat vierteljährlich Bericht. Sie sind stimmberechtigte Mitglieder des Investitionsausschusses und gegenüber dem EFSI rechenschaftspflichtig, nicht jedoch gegenüber der Europäischen Investitionsbank. An der Projektvorbereitung der EIB sind sie in keiner Weise beteiligt.
3. Der Investitionsausschuss. Ein unabhängiges Gremium aus acht externen Sachverständigen und dem geschäftsführenden Direktor bzw. in dessen Abwesenheit dem stellvertretenden geschäftsführenden Direktor. Er entscheidet darüber, welche der vorgeschlagenen EIB-Projekte für die öffentliche Garantie infrage kommen. Die Beschlüsse des Investitionsausschusses sind endgültig und werden mit Stimmenmehrheit getroffen. Bei ihren Entscheidungen sind die Mitglieder absolut unabhängig von Weisungen der Kommission, der EIB, des Europäischen Parlaments oder anderer Parteien. Die Beschlüsse des Investitionsausschusses über den Einsatz der EFSI-Garantie sind öffentlich. Seit 2018 werden die Begründungen für die Entscheidungen in einem gesonderten Dokument festgehalten und auf den EFSI-Seiten von eib.org zur Verfügung gestellt.

Hinter den Kulissen des EFSI: Der Investitionsausschuss

Wilhelm Molterer

Wann entstand die Idee, dass es einen Investitionsausschuss geben und er diese Rolle spielen würde?

Das war ein längerer Prozess. Anfangs ging es vor allem um zwei Fragen, die schließlich auch mit dem Parlament diskutiert wurden. Die erste betraf den Namen: „Europäischer Fonds für strategische Investitionen“ ist eigentlich irreführend, denn rechtlich ist es kein Fonds, sondern eine Garantiefazilität. Zu Beginn sorgte dies für einige Verwirrung auf dem Markt, weil Leute an die EIB herantraten und sagten: „Okay, ich will in diesen Fonds investieren. Wo ist der Fonds aufgelegt? Was hat er für eine Rechtsform?“ Die andere Frage dreht sich um die Benennung des Investitionsausschusses. Auch dieser Name ist eigentlich irreführend, denn der Ausschuss entscheidet nicht über die Investitionen an sich, sondern darüber, ob die öffentliche Garantie dafür eingesetzt werden kann. Eine Möglichkeit wäre gewesen, ihn Garantieausschuss zu nennen. Irgendwann entwickelten die Dinge jedoch ihre eigene Dynamik. Und letztlich ging es hier nur um Bezeichnungen. Über die grundlegenden Prinzipien war man sich von Anfang an einig.

Gab es in dem Gesetzgebungsverfahren einen Moment, in dem Sie dachten, dass die Idee scheitern oder eine ganz andere Form annehmen könnte?

Ja, so einen Moment gab es. Das war interessant. Es war zu Beginn der Beratung im Parlament. Es gab einen Gesetzesvorschlag, der an das Parlament übermittelt wurde, und es war mehr oder weniger derselbe, der schließlich angenommen wurde. Ein Parlamentsabgeordneter sagte: „In Ordnung. Wir machen das, aber wir wollen die politische Kontrolle haben.“ Wir, die EIB und die Kommission, erwiderten: „Wenn ihr das Instrument ruinieren wollt, dann macht es politisch. Wenn ihr wollt, dass es erfolgreich ist, brauchen wir einen marktbasierten Ansatz.“ Dies war eine sehr grundlegende Entscheidung. Schließlich akzeptierte das Europäische Parlament, dass wir ein markt- und kein politikgesteuertes Instrument brauchten. Wir einigten uns jedoch darauf, eine Bewertungsmatrix zu entwickeln, um das Kriterium der Zusätzlichkeit eindeutig bewerten zu können. Wir kamen zweitens überein, dass der Investitionsausschuss ein wirklich unabhängiges Gremium sein muss. Drittens erhielt das Parlament das letzte Wort bei der Wahl des geschäftsführenden Direktors und des stellvertretenden geschäftsführenden Direktors.

Als die beiden Stellen ausgeschrieben wurden, bewarben sich zwischen 40 und 60 Personen auf den Posten des geschäftsführenden Direktors und etwa gleich viele oder noch mehr auf den Posten des stellvertretenden geschäftsführenden Direktors. Die Kommission und die EIB erstellten eine Shortlist. Als schließlich nur noch ein Kandidat für jedes Amt übrig war, wurden Iliyana und ich in einer öffentlichen Anhörung vom Europäischen Parlament mit großer Mehrheit bestätigt.

Viertens vereinbarten wir mit dem Parlament aus Gründen der Transparenz, die Bewertungsmatrix für jedes Projekt zu veröffentlichen. Seit 2018 werden auch die Begründungen des Investitionsausschusses veröffentlicht. Seit 2018 hat das Parlament außerdem einen Beobachter im Lenkungsausschuss, den ehemaligen EU-Kommissar László Andor.

Wer sind die Mitglieder des Investitionsausschusses, und wie wurden sie ausgewählt?

In der Verordnung war zunächst einmal festgelegt, dass der Ausschuss zu gleichen Teilen mit Männern und Frauen besetzt werden musste. Es war eine der ersten Rechtsvorschriften auf EU-Ebene, die diesen Grundsatz enthielt. Ein weiteres Kriterium laut Stellenbeschreibung war, dass die Bewerberinnen und Bewerber Markterfahrung haben mussten. Darüber hinaus sollten sie einen guten Überblick über die europäische Wirtschaft allgemein haben und vertiefte Kenntnisse aus verschiedenen Sektoren mitbringen. Angestrebt war jedoch nicht nur ein ausgewogenes Geschlechterverhältnis, sondern auch regionale Diversität. Für die Auswahl war schließlich der neu eingerichtete Lenkungsrat zuständig. Dieser bestand aus drei Mitgliedern der Europäischen Kommission und einem Mitglied der EIB, Vizepräsident Ambroise Fayolle. Der Lenkungsrat wählte die acht Mitglieder des Investitionsausschusses aus: Ausgewiesene Expertinnen und Experten, die aus verschiedenen Teilen Europas kamen, Erfahrungen mit us unterschiedlichen Märkten mitbrachten und absolut unabhängig waren. Dies war eines der Grundprinzipien für das Auswahlverfahren des Lenkungsrates.

Iliyana Tsanova

Der Investitionsausschuss brachte Legitimität und Transparenz in das Verfahren, mit dem die Projekte für die Garantie ausgewählt werden, und er stellte sicher, dass die öffentlichen Mittel die beabsichtigte Wirkung erzielten. Der Investitionsausschuss ist also gewissermaßen der Hüter der Garantiefazilität, die im Grunde von den Steuerzahlern der EU finanziert wird. Er spielte eine wesentliche Rolle dabei, sicherzustellen, dass der EFSI den Markt nicht verzerrt, sondern im Gegenteil Investitionen anschiebt. Die Mitglieder des Ausschusses sind Expertinnen und Experten mit einem breit gefächerten Wissen und Erfahrungen aus allen möglichen Wirtschaftsbereichen. Sie sind leidenschaftliche Europäerinnen und Europäer, die sich ihrer Aufgabe mit größtem Engagement und höchster Professionalität widmen.

Ich bin stolz auf den EFSI als Vorbild für eine fortschrittliche Politikgestaltung in der EU, denn die geschlechterausgewogene Besetzung des Teams ist in der Verordnung festgeschrieben. Aber es geht nicht nur um Gleichberechtigung, es geht auch um nationale Vielfalt. Dass die Mitglieder des Teams aus verschiedenen Ländern Europas stammen, hat den Investitionsausschuss enorm bereichert und die Qualität unserer Diskussionen gesteigert. Die unterschiedlichen Erfahrungen und Stärken, die jeder Einzelne in den Ausschuss einbrachte, und auch die unterschiedlichen Sichtweisen, waren ein großer Gewinn für die gemeinsame Arbeit.

Immer wenn ich die Gelegenheit habe, mit anderen Frauen und Mädchen über meine berufliche Laufbahn und meine Erfahrungen zu sprechen, tue ich das mit Freude. Es ist sehr wichtig, andere Frauen zu inspirieren. Frauen müssen gestärkt werden, damit sie ehrgeiziger werden und weniger Angst davor haben, ihre Träume zu verfolgen.